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新发展格局下扩大消费需求的关键路径

来源:人民论坛网2021-02-19 10:12

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  作者:南开大学法学院教授、博导,竞争法律与政策研究中心执行主任 陈兵

  当前,消费无疑是拉动经济增长“三驾马车”中的领头马,是刺激生产、增加投资的源动力。扩大内需、促进消费,不仅是当前推动国内经济大循环的重要手段,也是经济转型升级持续推进的关键环节。若想充分发挥消费对经济增长的正向促进作用,首要任务是完善对消费者权益的保护,建立良性循环的消费秩序,带动国内消费规模的增长。党的十九届五中全会明确将“强化消费者权益保护”纳入“十四五”规划,体现了加强和完善消费者权益保护对经济社会发展的重要价值与现实意义。数字经济的飞速发展推动和引导人类消费理念、个性需求及具体行为等发生颠覆性改变。消费与生产环节不断融合,定制化、精细化、智能化、一体化的生产消费模块已经成型,消费的数字数据化与以数字数据为内容的消费已成为数字时代的典型特征,已然对现行消费者权益保护模式提出了新挑战。“大数据杀熟”、用户数据侵犯、平台“封禁”等新型侵害消费者权益的行为日渐增多,成为人民群众重点关切的热点与难点问题,亟待寻求破解当前消费者权益保护困境的良方。

  数字时代我国消费者权益保护面临的挑战

  消费者权益保护系统是由保护理念、实施主体、施行机制等多要素构成的有机统一体,对其分析与评价也应立足以上三个方面展开。在数字时代下,数据计算科技和信息通信技术的深度融合与颠覆式革新,推动消费模式和结构逐渐由经营者对消费者单向输出转变为双方深度融合,市场机制的基础性决定作用得到进一步凸显,冲击了现行消费者权益保护系统赖以存在和运行的基础,由此暴露出现行消费者权益保护系统存在的些许问题。

  其一,理念上倾斜保护,实际上是一种不充分不均衡的形式保护理念。现行消费者权益保护法律制度仍然是基于传统市场经济构造下经营者在运营规模、信息获取以及风险承担等方面总体强于消费者的现实,认为消费者与经营者相比通常处于弱势地位,出于保护弱势群体、维护社会公平的目的,在权利配置、救济方式、责任分配等方面给予消费者倾斜保护。然而,数字经济的到来凸显了消费者的主体性,在一定程度上改变了消费者的弱势地位。一方面,数字数据科技与信息通信技术的深度融合与广泛应用,有助于消费者信息获取、风险识别等方面能力的增强。比价算法的设计与运用,区块链技术下的智能合约等,都能有效帮助消费者获取和识别大量有价值的数据信息,从而在一定程度上改变传统市场上信息存在偏差的状况。信息生产和传播的去中心化也使每一个个体都能够成为商品和服务评价信息的生产和传递者,逐步消解了信息的不对称性弊端,使消费风险在社会个体之间共同分担。另一方面,在数字经济下,数据特别是大数据技术与资源的高效整合与运用是经济社会发展的重要驱动力,日益成为经营者生产经营的核心要素。消费者是经营者所需数据的核心供给者,经营者需要以消费者数据为原料,对数据进行复次利用和深度挖掘,分析用户需求,提升商品和服务的开发和供给的精准度,吸引更多消费者。消费者借助数据的供给,从产业链末端走向前端,在不知不觉中已深度参与到生产经营中,对市场供需关系起到显著甚或决定性的作用,与经营者的关系正在从对立走向融合,由强弱分明走向均衡协调。因此,数字时代的发展冲击着消费法律制度固有的消费者弱势理念,形式化的倾斜保护理念已很难适应数字经济发展的现实需要,亟待建立充分且均衡的消费者权益保护理念。

  其二,实施主体上主要依赖于政府这一行政主体,过度依赖则难以为继。改革开放以来,在较长一段时间内,消费者的维权意识和能力,以及消费者团体的组织职能和行动能力仍存有缺陷,单纯依靠市场自身调节很难维护消费者权益,须通过政府加强干预以实现有效保护,导致消费者权益保护形成了以政府及相关行政部门为主的单一保护模式,政府成为消费者权益保护的主要甚或唯一有力主体。这在客观上提高了消费者权益保护的效度,但是在无形中也导致了消费者权益保护过度依赖于政府干预的情况,消费者、经营者、消费团体等市场主体和社会主体参与度较低的现象。随着经济体制的转型,市场对资源配置基础性作用的肯定,以及数字经济的扩展等多元因素融合的影响,正在改变消费者权益保护系统所运行的现实环境。首先,消费者维权的主动性正在增强。数字经济在推动新产业、新业态、新商业模式快速发展的同时,客观上也为消费者理性消费、科学消费、合法消费意识与能力的养成和扩展提供了现实场景,促进消费者由被动到主动地深度参与到生产经营环节。其次,过度依赖政府行权的局限性与数字经济规模飞速扩张之间的结构性矛盾日益突出。《中国数字经济发展白皮书(2020年)》显示,我国数字经济增加值规模已由2005年的2.6万亿增加到2019年的35.8万亿,占GDP的比重由14.2%增加到36.2%。仅凭政府主体的力量已不足以实现对数字经济市场的有效治理,必须引入多方主体共建共治。最后,社会主义市场经济要求发挥市场多元主体的共治作用。社会主义市场经济体制的建立和发展,要求市场在资源配置中起决定性作用,消费者权益实现作为市场经济发展的起点与终点,必须在其过程中引入科学合理的市场机制,充分发挥各类市场主体,包括消费者(团体)、经营者(团体)以及其他团体的积极作用,避免过度依赖政府,防止政府不当介入,引发过度干预的风险,甚或出现滥用行政权力破坏市场机制正常运行的危险。

  其三,施行机制上以行政处罚为主要手段,表现出“重行政、轻司法”的特征。在倾斜保护理念和依赖政府行权的影响下,对消费者权益的保护主要借助于行政救济,即政府通过对侵害消费者的行为进行处罚来实现对消费者权益的保护。其主要表现为,在时间上实施于事中事后,在手段上侧重于行政处罚,在内容上多聚焦知情权、安全权等传统消费者权益的保护。此种机制在回应数字时代的消费者权益保护时渐显乏力。第一,互联网平台经济的发展凸显事中事后监管的局限性。当前,数字平台企业发展规模较大,且呈现出动态性、多边形及跨界性发展特点,经营行为所涉及的消费者范围也较广。若仍以事中事后监管为主,则一旦发生平台侵害消费者权益行为,其损失往往数额较大且难以挽回。第二,现有保护机制多关注个体消费者权益保护,易忽视整体消费者福利的实现。“大数据杀熟”、用户数据侵犯、平台“封禁”等行为不仅损害单个消费者权益,也可能涉及不正当竞争、滥用市场支配地位等违法竞争行为,损害公平自由的市场竞争秩序,威胁整体消费者福利。第三,引导与激励机制不足。数字时代消费者权益和经营者利益已深度交织与融合。消费者福利的最终增长很大程度上需要借助于经营者生产经营水平的提升来实现。以行政执法为主的保护方式虽能及时回应消费者群体需求,但同时也可能会挫伤经营者的积极性,甚至在客观上可能引发经营者通过寻租来逃避其相应法定义务与责任,在很大程度上使消费者与经营者均将各自的利益诉求寄望于政府主体,抑制两者间互信与互助关系的有效建立,不利于消费者福利的整体提升。第四,现有保护机制缺乏对消费者数据权益的关注。在数字经济场景下,经营者的生产经营活动的高效开展有赖于消费(者)数据的供给和利用。为实现自身经济效益最大化,一些经营者可能以非法方式获取或者使用消费(者)数据,由此产生消费者数据权益的保障问题。数字时代保护消费者数据权益已成为消费者保护法律制度及实践亟待回应的问题。

  数字时代我国消费者权益保护模式的改进向度

  面对数字经济和数字科技高速发展带来的挑战,推动消费者保护理念从倾斜保护到均衡保护,从过度依赖政府行权保护到社会多元主体共建共治,增强现有消费者保护机制的实施效度,从单向分立到多管齐下,是有效回应数字时代消费者权益保护所面临的诸多挑战的现实之策与可行之举。

  第一,构建均衡保护消费者和经营者权益的平衡体系。数字经济背景下,消费者正在深度参与到生产经营过程中,逐步摆脱弱势地位,日益成为市场发展的主导力量。居民消费需求由生存型向发展型、享受型转变,消费特征由大众化转向个性化、多样化和多元化。消费需求内容既有传统消费产品提质升级,也有诸多新兴消费产品和服务不断涌现,共同构成“新消费”,成为居民消费需求结构升级的重要表现。以社交型、共享型为代表的“新消费”模式快速兴起,由实物消费为主向实物与服务消费并重发展,可以在更高层次上满足消费需求,推动消费品质提升。为此,必须矫正“消费者处于弱势地位的固化思维”,在重新审视消费者市场角色的基础上,构建均衡保护消费者和经营者两者合法正当权益的平衡体系。譬如,在现行消费者法律制度框架下消费者和经营者间的权利、义务及责任设置失衡,不利于建设“共建共治共享”的消费者社会,建议从消费者与经营者利益共同体与命运共同体的维度出发,把握好两者均衡保护的“度”与“力”,促进消费者和经营者关系的良性互动。

  第二,充分调动和激发社会多元主体共建共治。步入数字时代,社会各类主体的自觉性和自主性进一步彰显,个性化、多样化和多元化的新消费格局得以形成并快速发展。消费者权益保护不能仅依靠政府行权,还须充分调动和激发政府以外各类社会主体的积极性、主动性及自主性。首先,应激发消费者及团体的自觉性和自主性。消费者是任何一轮生产、分配、流通及消费的终端和新一轮的开端,这一点在数字经济下表现得尤为明显,生产与消费已经紧密地融为一体,消费者是其权益保护的天然在场者和主动实施者。消费者权益保护的有效推进不仅体现在消极层面的经营者违法违规行为的禁止,更多的是依靠消费者自身积极主动、科学合法的行权。故此,在消费权益保护的模式升级中应充分调动和激励消费者维护自身权益的积极性和主动性,发挥和释放消费者及团体对市场正当合法经营秩序的建设与监督作用。

  其次,应明确行业组织和(或)协会功能。行业组织和(或)协会作为准公共机构和(或)自治团体,在市场建设和发展中发挥着协调不同企业利益、担当政企关系媒介、引领行业自治等重要作用。市场合规治理离不开行业组织和(或)协会的参与和协调,特别是在数字经济下消费者权益保护问题上,鼓励和支持行业组织和(或)协会根据行业发展特征,科学合法制定本行业质量标准、营商行为规范及纠纷调处指南等,具有自律自治性质的内部规范性文件之功能的实现,将有助于推动消费者权益保护难题的破解,软化经营者被动履行保护义务和承担相应责任的畏难情绪,同时也能够更好地维护经营者及团体的合法权益。

  再次,引导和鼓励经营者做好自我合规审查,提高其自律自治的意识和能力。经营者作为商品和服务的提供者,是消费者权益保护的第一责任人。故此,应督促和支持经营者加强自身合规经营,从源头上避免侵害消费者权益行为的发生,同时也应鼓励和帮助经营者通过正当程序和合法手段维护自身权益,实现经营行为效益的最大化,丰富和完善经营者合规经营的内涵和形式。

  最后,为政府对消费者权益保护的职责适当减负。政府对消费者权益保护的过度,不仅会造成消费者对政府行权的依赖性,影响消费者自治效能的发挥,容易滋生巨婴型消费者,也会不当抑制经营者的积极性、主动性及自主性,很可能损害经营者正当的经营利益,破坏市场机制的健康运行,不利于营造市场自发自觉与自律自治的生态环境,妨碍数字时代市场经济多元共治体系的建立与发展。

  第三,构建多维度系统化的消费者权益保护模式。数字时代消费结构和消费行为发生巨大变化,消费者权益保护的具体方式方法也需要加以改进与创新。一是科学合理优化事前监管。数字时代各类平台经营者特别是超级平台体的疾速发展加剧了市场运行的不确定性,其行为对消费者权益的损益影响也难以准确预估,加强对平台经营者市场行为的预防性监管已成为全球主要数字经济大国市场监管部门的共识。现行以事中事后监管为主的监管模式,难以及时有效地回应消费者权益保护的现实需求。为此,建议将监管链条前移,采取科学审慎的事前监管,发现问题及时回应,针对网络消费中易发生的聚集性和扩散性风险加以事前预防,构建“事前+事中事后”全周期联动的市场监管和消费者权益保护模式。

  二是建立立体化、多部门、综合性的消费者权益保护机制。市场运行是一项复杂的系统工程,特别是在数字经济下,市场主体不断增多,市场行为愈发多样,市场模式更加复杂,各类要素叠加所引发的市场效果呈现显性与隐性的交织,即期与长期的共现,面对此特征,消费者权益保护事业的展开,就不能仅局限于《中华人民共和国消费者权益保护法》框架内,要重视《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国电子商务法》等多部法律法规的适用。从市场经济运行的基本面和主要秩序的建设与维护出发,引入多样化的治理规范和调整工具,兼顾多元利益。

  三是加快引导与激励机制的建设。消费者权益的保护既需要“硬方法”和“强手段”,也需要软环境和柔引导,既需要对责任人进行法律惩戒,也需要加强激励与规劝,建立“软硬”兼施、刚柔并济的消费者权益保护模式。譬如,可以建立消费信用机制,通过经营者和消费者市场信用和社会信用数据的合法采集与有序共享,借助于大数据分析和场景化算法,对经营者和消费者进行信用评级,设计和导入守信奖励和失信惩罚系统,引导和激励经营者和消费者自觉守法、合法行权。

  四是加强对消费者数据权益的保护。在数字经济下,数据及与之相关的权益成为消费者权益的新内容与新形态,为此现有保护机制应及时扩容,增加与数据权益保护有关的规范,明确数据权益的主体、内容及相关行为等方面的规定,修正单一的静态化的私权保护模式,构建动态权属制度,在促进数据要素有序流动,充分挖掘和释放数据价值的同时,实现消费者数据权益的安全与发展。

  消费者权益保护必须紧扣时代脉搏,从社会发展的现实出发,与时俱进,不断创新。数字时代催生市场经济运行模式和诸多“三新”经济的涌现,消费者权益保护的客观环境发生了重大甚至颠覆性的改变。消费者权益保护的理念、制度及方法也应当因势而变,顺势而动。推动消费者权益保护理念的转向,引入多维度系统性的保护机制,在数字经济规模成几何级数增长和社会多元主体自主性不断提升的时代背景下,以共建共治共享方式推动消费者权益保护系统的升级,促进数字时代经济社会的平稳发展,为当前国内经济大循环、国内国际经济双循环的新发展格局的良好开展和有序运行提供科学合理可预期的消费者保护法律制度及实施方案。

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