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环评管理机制中的三个矛盾如何破解?

来源:中国环境报2021-07-14 09:29

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  作者:时应征

  近年来,随着经济社会的发展,以及推进“放管服”改革需要,环评制度进行了一些改革,取消了环评机构资质管理,对监督管理、责任追究作出了更加严格的规定,对提升环评审批效率、激发基层改革活力、减轻企业负担、优化营商环境起到了积极作用。然而,环评领域弄虚作假现象仍屡禁不止,给环评制度带来了负面影响。

  生态环境部7月5日公开通报了8起环评文件造假案例,其中就有6起存在环评文件抄袭情形,占比高达75%。笔者通过研究分析发现,当前环评管理机制中存在3个突出矛盾。

  一是审批效率与环评质量的矛盾。近年来,各地大力推进“放管服”改革,不断提升环评审批效率,大大缩短了审批时间。但是从开始编制环评到完成审批的全周期中,环评文件编制时间占比越来越大,编制单位和人员受制于甲方约束,往往不得不压缩时间,采取减少或者取消现场调查工作,甚至直接抄袭的方式,给弄虚作假提供了温床。

  二是取消资质管理与人员能力建设的矛盾。取消环评机构资质管理后,原来通过生态环境部门约束环评单位、环评单位约束编制人员的体系被打破,地方生态环境部门需要直接对环评机构和人员进行监管,然而考核制度和监管体系的建立需要过程。资质改革后,没有了环评工程师数量的要求,环评单位的数量成倍增长。这些新增的单位往往规模小,工作人员少,尤其缺少经验丰富的专业人员和完善的质量控制体系。

  三是违法成本与环评收益不匹配。《环评法》加大了对编制单位和人员的处罚力度。但由于注册环评单位没有门槛,一个环评单位可以注册几个“马甲”,被列入失信名单或者受到严重处罚后,可以无缝切换到“马甲”单位承揽业务。对于编制人员的处罚,5年内禁止从业,企业也可以给予补偿解决,同时只要由其他工程师代替签字,仍然可以继续从事环评编制。

  笔者认为,根治环评弄虚作假,切实提升环评质量,必须从体制机制上解决。

  完善信用共享机制。目前对环评弄虚作假有着严厉的监管、处罚、问责手段,也有了信用监管制度。但信用监管仅限于生态环境系统内部,某些规定仅限于环评领域。例如,环评师被处罚禁止从业,仍可以换个身份从事环境应急、环境监测、环保规划、清洁生产等其他领域的业务,甚至转身以专家的身份继续从业,惩戒效果大打折扣。进一步完善信用共享机制,可以探索建立跨部门、跨行业的信息管理体系,对失信单位和人员实施联合惩戒。此外,还应将专家纳入信用管理范围,提升专家的把关能力,让负责任的专家多发挥作用,把不负责任的专家清理出专家队伍。

  深化信息公开机制。公开是提升质量的良药,生态环境部这次及时公开地方部门处理造假案例的结果,就是一堂很好的宣传教育课。环评资质取消后,赋予了地方生态环境部门更大的监督管理责任。但无论是处罚、考核和信用管理,都要坚持公开的原则。地方部门要加大质量抽查频次,建立常态化考核机制,细化量化考核标准,及时公开考核结果。及时公开环评弄虚作假查处情况,重点曝光典型案例,强化警示震慑。除了负面曝光外,还要树立正面榜样,对环评单位充分发挥技术能力优势、完成重大环评情况进行正面宣传,提升从业人员能力水平和职业荣誉感。

  健全行政监督机制。这次通报的8个案例,各地方的处罚和问责力度很大,尤其是杭州市生态环境局和济宁市生态环境局,两部门均依法对建设单位实施了处罚,前者对建设单位杭州市建德浙石油综合能源销售有限公司和相关责任人进行了罚款,后者对泗水县住房和城乡建设局和相关责任人进行了罚款,真正落实了《环评法》第二十条“建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责”的要求。新《环评法》的突出特点就是明确了建设单位对其建设项目环境影响报告书(表)承担主体责任,但遗憾的是大部分地方并没有对建设单位的处罚,而是将板子打在了环评编制单位和编制人员身上。环评单位对编制质量负责,但一些单位为了顺利完成项目,通常并没有把质量放在第一位。只有落实了建设单位的主体责任,才能通过合同、资金等手段来约束环评单位。此外, 8个案例中,有5个均对环评审批人员实施了问责,审批部门要切实负起把关责任,在人力条件不足的情况下可以通过市场化购买第三方服务,提升审批把关能力。

  构建市场选择机制。目前环评市场鱼龙混杂,劣币驱逐良币。能力不高但报价低廉的环评单位在市场竞争中占据一定比例。政府部门要引导建立健康的市场选择机制,加大环评质量评估和公开力度,定期公布环评质量的红黑榜,帮助建设单位获取客观数据。建设单位要关注环评文件的质量,真正对自己负责,择优选择技术单位。环评编制单位要积极做大做强,建立质量优势,进而获取优势资源。通过市场机制逐步淘汰那些不负责任的技术单位,净化和规范环评从业市场。

  以信用为主线、以公开为手段、以监管为保障,构建良性的环评体制机制,才能形成合力,提升环评编制质量。(时应征)

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