作者：国务院法制办公室政府法制协调司司长 赵振华
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要创新执法体制，深化行政执法体制改革。这是党中央针对当前行政执法权责脱节、多头执法、选择执法，以及有法不依、执法不严、违法不究现象，立足于建立权责统一、权威高效的依法行政体制目标提出的重要改革任务，也是形成高效的法治实施体系的重要内容。
行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是履行政府职能的重要方式。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、规章都是由行政机关执行的。行政执法体制不顺、权责不清、执法不到位，直接影响政府依法行政水平，关乎全面依法治国进程，关乎党中央、国务院决策部署的贯彻落实，关乎人民政府形象。深化行政执法体制改革对政府全面履行法定职能，正确实施法律法规，加强事中事后监管，增强行政执法效能，加快政府职能转变，推进法治政府建设，提高政府治理能力都具有重要意义。
一、明确划分执法权限，合理配置执法力量
行政执法体制不顺的一个突出表现是各级政府之间、政府部门之间行政执法权限划分不清晰，执法力量配备不科学。各方面反映的问题主要是国务院部门行政审批权限过多，省级政府监督指导不到位，地方基层政府执法力量薄弱。
从中央政府层面看，本届政府高度重视转变政府职能，大力简政放权，四年多来削减了600多项国务院部门实施的行政许可，完成了削减三分之一的任务，同时还取消资质资格认定372项，职业资格削减70%以上，中央投资项目核准减少90%，外商投资项目核准95%改为备案。但总体上国务院部门的行政许可依然不少。下一步改革重点依然是最大限度减少对微观事务的管理，强化宏观管理和制度设定职责，注重通过发展战略、规划、法规制度、政策、标准等发挥作用，保留必要的执法权，比如维护全国统一市场和经济安全的反垄断、商品进口、外资国家安全审查等执法职责。
从地方政府层面看，各地方省市县三级政府目前既有宏观管理等综合部门，也有微观管理部门，既有决策部门也有执法部门，既有事业建设主管部门，也有公共服务部门，部门设置趋同，机构设置还不科学。中央强调，省级政府主要是强化统筹推进区域基本公共服务均等化职能，市县政府主要是执行职责。因此，地方政府行政执法体制改革的任务，在省一级主要是保留需要省级区域直接管理执法职能（比如高速公路、水运管理等），以及中央政府下放给省级政府部门的重要领域的审批权和监督管理权，同时履行对市县政府及部门行政执法的监督和指导。市县政府的改革任务是强化直接面向企业和公民的审批、检查、处罚、强制、征收征用等执法职责，加强食品药品、安全生产、环境保护、城市管理执法部门建设，充实执法力量。目前一些地方还进一步下放执法权到乡镇、街区，解决了行政执法中“看得到的管不了”“管得了的看不到”问题，效果很好，也是改革的方向。
在实现明晰权限、合理配置执法力量改革任务中，需要做好三个方面的工作：一是坚持事权、财权和责任相统一的原则，深化“放管服”改革，该取消的坚决取消，该下放的稳妥下放，明确责任；二是法律保障，通过制定或修改法律法规明确各层级政府的职责权限，坚决杜绝法外设权；三是进一步推进机构改革，通过撤并整合实现“削权拆庙”。
二、整合基层执法队伍，大力推行综合执法
从一些地方统计来看，大部分市县政府独立的执法部门平均有40个左右，有行政编制、参公编制、事业编制，还有自收自支编制，公务员比例很小，事业编、聘用制占大多数。从全市全县角度，财政开支的政府公务人员总量并不低，但每一个执法单位除各级领导、党务、办公室、后勤等人员外，一线直接执法人员很少，相对执法力量薄弱。为此，中央要求一方面下沉并强化基层执法力量，另一方面也明确要求大幅度减少市县执法队伍种类，推行综合执法。重点在食品药品、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域大力推行。
在这方面有两个改革维度，一是从执法行为上集中，相对集中处罚权、许可权、强制权；另一个纬度是相近领域机构整合。
第一，从执法行为上集中。从2002年起，根据行政处罚法的规定，国务院已经授权省级政府有权决定本行政区域内一个行政机关集中行使其他若干行政机关的处罚权，最典型的是城管综合执法，在机构改革一时到不了位，撤并机构难度较大的情况下，把执法权集中，可以解决执法队伍过多、执法交叉、重复执法等问题。2012年行政强制法实施后，集中了行政处罚权的执法机关依法取得了相对集中的行政强制权。2016年城管执法体制改革的中央文件下发后，更加明确了城管综合执法的范围和管理体制。2015年，中央编办和法制办共同研究开展相对集中行政许可权试点。在部分地方，市县政府若干部门的许可审批集中到一个审批局行使，原部门主要是事后监管，改革取得了一些效果，但相对集中后的单位与原单位之间的职权划分、事前审批与事中事后监管的关系、相互间的执法配合协调依然还有许多问题需要探索解决。
第二，从相近领域部门整合集中。主要是通过机构合并，实现综合执法。2015年4月，中央编办确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门。比如目前大多数的市县政府的工商、质检、食药监部门整合为市场监管局，有的还管物价监管，实践中效果不错。一些地方还在文化广电新闻出版领域、资源环境等领域整合机构。通过机构改革，今后的发展趋势，市县政府可能会压缩到十几支执法队伍，相对充实一线执法力量。实现这一目标，难度很大，既有人员安置问题，也有专业执法如何保障问题，要逐步试点总结经验，稳步推进。
三、创新行政执法方式，提高行政执法效能
除了通过机构改革、综合执法、相对集中，以及明晰政府间事权划分外，为了实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标，适应现代社会经济发展需要，必须改变过去政府管理的一些思维模式和治理方式。
全心全意为人民服务是人民政府的宗旨，但全能政府、无所不包，管理上追求万无一失，也形成了不计成本、全员动员、运动式执法等惯性模式，有时效果并不好，缺乏长效。这就需要在传统行政执法模式外，探索创新具有时代特点的执法新机制、新方式。
近几年，各地区、各部门按照中央的要求，已经探索了许多新型的管理模式和执法方式。比如，工商部门牵头的企业信息公示制度，落实生产经营者主体责任；发改部门牵头的市场主体信用信息平台建设，建立守信激励和实行联合惩戒机制；质检部门牵头的国家标准化管理体系建设；有关行业管理部门牵头的按风险预警进行分类监管的制度，行政检查“双随机、一公开”制度，城市管理、基层社会管理网格化，对新兴业态的审慎包容监管，开展行政执法绩效考评等等，都在改革行政执法体制机制方面做出了有益尝试，成效十分明显。
特别是近年来许多执法部门运用互联网、物联网、大数据等方式，借助执法信息平台推进行政执法信息一体化，打破信息孤岛，解决执法信息部门化问题，逐步由高成本的运动式执法向新型监管方式转变，从更加注重现场执法向更加注重非现场执法转变，从更加注重单一部门执法向更加注重执法联动转变，推动检查调查与检测、调查与决定相对分离，进一步优化执法流程，运用大数据统计分析执法案例，为行政管理决策提供第一手原始素材，为提高行政执法效能，实现政府治理能力现代化，发挥了重要作用。
深化行政执法体制改革是法治政府建设的战略任务，也是长期任务，涉及各级执法部门机构和所有执法人员，关系广大人民群众切身利益，改革还有很大潜力和空间，需要政府各级领导干部要从思想认识上深刻理解领会中央改革要求，善于运用法治思维，敢于自我革命，勇于探索创新，不断总结经验，及时形成可复制可推广的体制机制制度样本。
