作者：复旦大学环境科学与工程系 田丰、包存宽

　　习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中表示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

　　在2020年12月12日的气候雄心峰会上，习近平主席进一步对碳达峰和碳中和目标做出了具体细致的安排和规划，即“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。”

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要加快推动绿色低碳发展，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降。在近日结束的中央经济工作会议上，做好碳达峰、碳中和工作被列为2021年的重点任务之一。在“十四五”乃至未来的很长一段时间，减排降碳、低碳发展都将是我国环境治理甚至国家治理社会治理的一个重要主题。

　　虽然我国近年不断推进绿色转型，但长期以来形成的粗放型经济发展模式以及传统的消费理念、生活方式等，在未来一段时间依旧存在不小的惯性。面对碳中和这一极具挑战性的目标，需要借助规划这一政策工具，强化顶层设计和综合治理来实现低碳发展。

　　我国具有长期规划的传统和战略规划的定力。将降碳减排工作全面纳入规划体系和治理体系，一方面，要在各类各级规划中全面贯穿低碳发展要求，特别在产业结构、能源结构以及生态环境治理等方面把碳减排作为规划编制的重要内容和目标之一；另一方面，需要将各级低碳发展规划或碳减排、气候变化应对等内容纳入整个规划体系，并有效衔接其他各类各级规划。最终，通过各类各级规划的协同，形成从国家到地方各级部门（行业或领域），政府、企业和社会共同推进低碳发展和实现碳减排目标的合力。

　　将低碳发展要求全面融入发展规划

　　实现低碳发展或温室气体减排，不仅需要政府相关部门的有效管控，还涉及社会经济活动的方方面面。因此，需要具有高度综合性的规划进行统筹。在我国规划体系中，发展规划是编制各类规划的总遵循，须将低碳发展要求全面融入全国和地方的各级发展规划。

　　首先，保证“减排降碳”“低碳发展”实现对发展规划文本内容的全覆盖，包括规划的指导思想、基本原则、规划目标（指标）、规划任务与对策措施。尤其要突出体现在产业体系、能源体系、交通运输体系、生态环境尤其是大气环境及大气污染治理等相关章节上，以指导、规制各专项规划的编制与实施，促进各领域部门形成协同实现低碳发展和碳减排目标的合力。

　　其次，通过发展规划这一经济社会发展的总纲领，将国家低碳发展战略及相关要求有效传递传导到地方的不同层级和社会经济发展各方面、全过程。加快形成有利于低碳目标实现的空间结构、产业结构、生产方式、生活方式，将低碳发展作为推动实现高质量发展的重要抓手。同时，将碳排放达峰目标做为重点地区、主要行业的硬约束，推动重点地区的低碳发展、经济升级转型和产业链、供应链的低碳化。

　　第三，在目标管理机制方面，碳减排目标的下达或从国家到地方各级的有效传导，可借鉴传统污染物总量控制（作为约束性指标）的管理办法。通过目标责任制、考核评价目标实现情况，对没实现碳减排目标的地区和党政领导进行约谈，并作为领导干部考核任用的依据、生态环保督察的内容等。

　　尽管发展规划纲要不可能对低碳发展相关领域如能源、交通、生态环境等方面做出细致具体的部署安排，但国家和地方在编制发展规划时要在以上领域相关章节或内容中做好方向引领、政策指导以及约束要求等，为专项规划和低碳发展规划的编制提供指导。

　　在相关专项规划中突出减排降碳内容

　　专项规划是国民经济和社会发展规划在重点领域的深化和具体化。低碳发展涉及面广、综合性强，需要不同部门和领域的有效协同和配合，碳减排目标的具体实施和落实需要通过专项规划对相应领域提出明确要求。

　　比如，能源规划需要对化石燃料尤其是煤炭消费提出总量目标控制，快速降低化石燃料的能源消费占比，大力推进光、风、地热、核能、生物质能等非化石能源在工业生产和发电等行业的使用，并进一步提高能源利用效率。在交通规划中，一方面要加大对新能源交通工具的政策支持力度，推动公共交通领域的绿色出行；另一方面要优化交通运输结构，对交通碳排放量提出红线约束，倒逼减排。在生态环境保护规划中，一是推动减污降碳协同进行，“十四五”规划纲要建议提出2035年实现碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转；二是要将碳排放交易纳入现代环境治理体系构建中，充分发挥市场配置资源的决定性作用。在科技创新规划中，不仅要进一步发展新能源技术，还要将减排技术列为重点研究领域之一。高耗能、高碳排放的产业唯有进行技术创新，实现低碳转型和技术升级，才能真正实现低碳发展和高质量发展。

　　编制好低碳发展的专项规划

　　需要根据全国和地方各级当下现实情况以及未来实现碳中和、碳达峰的目标，制定新一轮的碳减排和低碳发展专项规划。

　　首先，国家低碳发展规划应侧重在顶层设计上，协调好《二氧化碳排放达峰行动方案》（以下称《行动方案》）与《“十四五”控制温室气体排放工作方案》的分工，既要通过《行动方案》以目标导向倒逼绿色发展、产业升级转型，也要通过《行动方案》对“十四五”发展规划中的低碳发展内容进行细化和落实，双向保证低碳发展目标的实现。考虑到降碳减排任务的长期性和复杂性，必要时须编制低碳发展中长期规划（2020-2035），并长远谋划2060年低碳发展和碳中和目标。

　　其次，地方是减排降碳任务的责任主体，在地方层面全面推进低碳发展，应将低碳发展规划作为省、市、县各级政府的必答题，京津冀、长三角和港珠澳等一体化发展示范区域、各类工业园区、开发区等视情况编制低碳发展的专项规划或碳减排行动方案。地方的发展规划以及各类专项规划中低碳发展相关内容要以国家及上级政府编制的对应规划为根本遵循，坚决贯彻上级规划制定的政策要求、发展方向和约束指标等，坚决落实在空间结构、产业结构、能源结构、交通运输结构优化以及生产方式、生活方式等方面的顶层设计中，保证低碳发展目标自上而下的统一性和持续性。

　　第三，在编制规划时应遵从因地制宜的原则。各地区在发展水平、资源环境、产业结构和功能定位等方面存在明显的区域差异性。各省市需要根据实际情况因地制宜地进行目标拆分，秉持 “共同但有区别”的原则制定适合自身的低碳发展规划路径，而不是“一刀切”对所有地区制定统一的碳达峰、碳中和要求。“区别”主要体现在地方各级政府要根据自身的现实情况考虑规划编制的必要性、规划目标的差异、低碳发展实现路径的差异等。

　　比如，北京、上海、深圳等经济发达、绿色发展水平高的地区以及低碳试点城市应做好表率，尽早实现达峰并力争在“十四五”期间实现达峰，而由于城镇化程度较高、人口密集等因素，不对“碳中和”目标做出硬性约束；山西、陕西、河南等化石能源丰富、高能耗行业比重大的省份，可以适当放宽达峰时间，应在规划中突出强调优化能源结构和产业结构，明确碳减排目标和指标，倒逼传统产业的绿色转型，实现高质量发展。

　　我国提出碳中和、碳达峰的目标展现了应对全球气候变化问题的责任与担当，要充分利用规划的力量将这一目标转化为推动低碳发展的前进动力，努力奋斗，实现美丽中国建设目标。