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欧洲应对气候变化立法进展及启示

来源:中国环境报2021-07-13 09:48

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  作者:田丹宇(生态环境部国家气候战略中心)

  自英国2008年出台《英国气候变化法案》以来,欧洲主要国家应对气候变化立法明显提速,已出台气候变化相关立法的地区包括:欧盟、德国、丹麦、挪威、芬兰、法国、瑞士。通过跟踪梳理欧洲主要国家的最新立法进展,归纳了欧洲国家通过立法不断提高温室气体减排目标、建立目标分解机制、借力专业监督机构的立法经验,以求为我国应对气候变化立法提供可资借鉴的经验。

  欧洲应对气候变化立法情况

  一、欧盟应对气候变化立法情况

  《欧洲气候法》即将出台。欧盟于2020年9月提出《欧洲气候法》的立法提案,于2021年4月达成政治一致,正在履行最后的立法程序。《欧洲气候法》将框定未来30年欧盟的减排目标:到2030年将温室气体净排放量在1990年水平上减少至少55%;到2050年在全欧盟范围内实现碳中和,到2050年之后实现负排放。这一法律将根据欧盟委员会公布的2030年-2050年碳预算指标,确定2040年目标制定机制。

  不断提升2030年减排目标。欧盟在《2030气候与能源政策框架》和《巴黎协定》中承诺“到2030年温室气体排放量比1990年减少40%”;在2019年《欧洲绿色新政》中将2030年减排目标提高到50%,并争取达到55%;此次《欧洲气候法》明确将2030年减排目标提高到55%,展现了不断加大减排力度的雄心。

  将碳中和纳入法律保障。《欧洲气候法》规定的“碳中和”是指在全欧范围内实现净零排放,涵盖全部经济部门,主要通过欧盟内部减排而非国际抵消机制实现,将成为指导欧盟未来一切政策与行动措施的指导性原则。为保障落实碳中和目标,欧盟将成立独立的“气候变化科学技术委员会”,专门负责评估和监测法律执行效果,将在制定《欧洲气候法》后,对照修改和强化现有气候变化相关法律和指令。

  二、英国气候变化法案相关情况

  成立“英国气候变化委员会”承担监督作用。英国于2008年在两党共识基础上出台了《气候变化法案》,规定设立气候变化委员会,作为独立评估机构监督评估法案执法进程并提出改进建议,为制定短期及中长期目标提供科学支撑。

  建立五年一期的碳预算制度。英国自2008年《气候变化法案》出台以来开始实施碳预算制度,到2019年碳排放已经比1990年减少了41%。根据2020年9月提高的自主贡献目标,英国将于2030年减排至少68%。同时,英国政府已根据2050年碳中和目标调整了碳预算力度,于2020年推出了第六次全国碳预算,计划在2035年前将碳排放减少78%。

  通过修法成为首个将碳中和纳入法律的欧洲国家。2019年英国政府根据《巴黎协定》提升减排力度的要求,将2008年《气候变化法案》原定的“2050年较1990年水平减少80%”目标,提高到“2050年实现净零排放”,同时要求定期进行气候变化风险评估。

  三、德国联邦气候保护法制定和修改情况

  通过立法修法提高减排目标。德国《联邦气候保护法》于2019年12月18日生效,属于框架性立法,明确了有法律约束力的国家减排目标,即到2030年在1990年基础上减排55%,在2050年实现碳中和。2021年3月24日在德国联邦宪法法院提出《联邦气候保护法》的修订建议后,德国联邦议院于2021年6月24日通过了修订案,将2030年减排目标上调至65%,提出2040年减排目标为88%,将碳中和的时间从2050年提前到了2045年,2050年之后实现负排放。

  创新行业目标分解机制。德国《联邦气候保护法》创新性地建立了“行业目标分解的年度排放预算许可制度”,设定了到2030年应排放的二氧化碳当量,并对能源、工业、建筑、交通、农业、废弃物、土地利用变化和林业等重点行业设立了具体目标。为保障目标落实,德国出台了系列配套机制,每5-10年更新一次《气候行动计划》,建立每年更新一次监测报告、每两年更新一次预测报告的监测预警机制,建立了“碳预算补缺机制”。德国气候变化专家委员会负责对各部门的碳排放预算执行质量进行检查。

  增加“土地利用、土地利用变化和森林”的碳汇目标。修订案设定了德国联邦碳汇目标,要求努力提升自然碳汇水平,以4年为期的年排放平均值计算,到2030年德国的碳汇要达到2500万吨二氧化碳当量,到2040年碳汇为3500万吨二氧化碳当量,到2045年碳汇为4000万吨二氧化碳当量。将通过自然碳汇来抵消到2045年仍不可避免的碳排放量。

  完备的地方配套立法。自1997年以来,德国16个州中有10个州已出台了州级应对气候变化法,所有地方立法都必须与联邦《气候保护法》保持一致。

  对我国气候变化立法的启示

  制定一部包括减缓和适应气候变化的全面立法。法国先制定《绿色增长和能源转型法》后仍需要重新制定包括适应气候变化在内的应对气候变化法的经验表明,气候变化问题涉及生态环境、能源、工业、建筑、交通、气象等多个领域,包括减缓适应两大方面,关系政府、企业、社会组织、个人等各类主体,需要专门制定一部全面的《应对气候变化法》,对这些法律关系进行综合性、系统性调整。建议围绕碳达峰目标和碳中和愿景,在生态环境法律体系内单独制定一部涵盖“应对气候变化管理监督”“控制温室气体排放”“增加温室气体吸收”“适应气候变化”“应对气候变化国际合作”的综合性、专项性的《应对气候变化法》。

  先制定应对气候变化专门法再对照修改其他法律法规。考虑到立法的难易程度和立法可行性,德国、挪威、丹麦、苏格兰均先出台了一部框架性的气候变化法,规定了减排目标、实施路径、减排责任和问责机制。框架法出台后,再通过制定具体行动计划、开展法律修订、更新碳预算目标等方式细化法律规则内容。我国在专门制定《应对气候变化法》之后,可以按法律涉及的相关内容,对照修改《环境保护法》《大气污染防治法》《可再生能源法》《电力法》《煤炭法》《森林法》《草原法》等环境资源能源领域的法律法规。

  将减排目标和分解机制纳入法律。《德国气候保护法》将减排责任分解落实到各主要部门行业的做法,《英国气候变化法案》已执行到第六期的碳预算制度,欧盟在立法中处理成员国之间减排责任分担问题的经验,欧盟在发挥政府与碳市场间的减排合力上的探索,均对我国具有借鉴意义。当前正值我国应对气候变化立法的重要窗口期,应围绕实现碳达峰、碳中和战略目标,借鉴欧洲经验,尽快完成应对气候变化立法的时间表、路线图及总体框架,统筹考虑应对气候变化与推动经济社会高质量发展和生态环境高水平保护之间关系,努力加快应对气候变化立法进程。

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