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实现碳达峰、碳中和要完善法律手段

来源:学习时报2021-08-25 11:47

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  作者:蒋佳妮

  今年7月30日,中共中央政治局召开会议指出,坚持全国一盘棋,纠正运动式“减碳”,先立后破,坚决遏制“两高”项目盲目发展。运用法治手段推进碳达峰、碳中和是国际社会的普遍做法。目前,全球已有不少国家和区域通过气候变化立法或修法的形式来为实现碳中和提供法律保障。长期、持续、深度减排是我国未来发展的必然趋势,需要做好顶层设计,并通过法治建立起应对气候变化的长效机制。无论是采取更严厉的碳减排措施,还是建设完善碳市场机制,无论是增加碳汇的措施,还是借助技术革新和金融支持等,法治在规范相关行为主体作为方面的作用至关重要。

  利益冲突协调需要法律规制。在推动实现碳达峰、碳中和目标愿景的过程中,难免会触及多领域多部门多行业主体的利益。利益的冲突与协调、纠纷的防范与化解、权利的行使和保障、义务的履行和责任的承担等均需要法的规制作用的发挥。但是,我国目前立法的探索和实践进度难以满足实现碳达峰、碳中和目标愿景的现实需求。当前,在应对气候变化方面,我国尚无国家层面的专门立法、直接立法。在控制温室气体方面,我国目前仅能依据大气污染防治法第二条第2款“大气污染物和温室气体实施协同控制”进行间接治理。在碳达峰、碳中和目标愿景之下,出台应对气候变化专门法的时机趋于成熟,相关领域单项法律法规政策的制定需要权威的法律依据作后盾,发挥好法律固根本、稳预期的作用。同时,地方层面的专门和单项立法需进一步详尽,更好地体现特色和针对性,强化地方立法与国家立法的衔接。应当指出的是,我国碳达峰、碳中和相关立法不能急于求成,要在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下,审慎推进国内立法。

  协同控制执法需进一步加强。法律的制定,是为碳达峰、碳中和目标愿景提供法律基础和依据,而加强法的实施,则旨在建立起应对气候变化的长效机制。尽管我国大气污染防治法首次将温室气体减排以协同控制的形式纳入其中,但对协同工作无具体要求,对相关监管主体的协同监管行为缺乏相应的法律问责。在这种情况下,协同执法的重心仍是以大气污染治理为主。针对应对气候变化的执法监管活动,在执法人员的专业能力、执法监测设施和手段等方面,还存在监管力度不足、监管措施松散、监管效果不佳等问题。随着我国碳达峰、碳中和目标愿景的提出,强化以防治大气污染物扩散和控制温室气体减排为核心的协同控制模式的必要性凸显,相应的立法、执法等领域的诸多具体问题亟待明确和统筹,尤其是为保障碳达峰、碳中和目标愿景的实现,我国的监管体制机制是延续现有的协同模式,还是要有所区分,并基于此实现更高层面的统筹?如果要有所变化,那么相关监管主体的法律地位、事权划分等问题均需尽早理顺。今年7月,碳达峰、碳中和首次被纳入中央环保督察之中,“两高”项目将成为今后督察重点,这将是当前执法方面推进碳达峰、碳中和的重要内容,也是应对气候变化的积极举措。

  司法审判的能动作用需更好发挥。在应对气候变化和实现碳达峰、碳中和目标过程中,如何进行纠纷解决和责任承担,也是必须面对的难题。最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,将碳排放等应对气候变化案件作为四大类环境资源案件之一,但仍有许多问题未能解决。例如,目前,假设某地区或某行业未能如期实现碳达峰碳中和既定目标,或者不履行碳达峰碳中和相关法律义务,能否追究相关主体的法律责任?在实现碳达峰、碳中和目标愿景的过程中产生许多新型纠纷,如何起诉、起诉对象、诉讼标的、诉讼依据等方面,也缺乏明确的法律依据。如果因气候变化影响导致生态环境损害或者人身财产损失时,应该向谁主张权利?主张什么权利?是否能够获得赔偿?这类诉讼与现有的环境侵权民事诉讼、环境公益诉讼、生态损害赔偿诉讼等诉讼是什么关系?能否纳入受案范围?这些问题的解决,除了要进一步完善立法外,还离不开国家司法审判职能的能动作用的发挥。

  守法合规也需主动作为。在实现碳达峰、碳中和目标方面,当前主要的法律规范集中在一系列碳排放权交易市场的管理办法、条例和方案上。对于企业和个人而言,如何主动适应这些碳规则的要求,既需要主观上心理意愿的准备,也需要客观上的知法能力的培养和守法合规能力的形成,而且随着相关工作的深入开展,也将对各类主体守法合规的能力提出更细更新的要求。对于企业而言,将引发企业环境信息披露的外部合规性需求。2020年12月,生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》。生态环境部、司法部正在推进《碳排放权交易管理暂行条例》的立法进程,该条例将加大对数据造假行为的处罚力度,严厉打击虚假登记及交易行为。此外,今年5月,生态环境部印发的《环境信息依法披露制度改革方案》,阐明了环境信息披露的重要性。虽然此方案并未直接涉及企业在温室气体排放领域的信息披露要求,但作为生态环境保护领域信息披露制度的总体改革方案,其所体现的对企业进行强制性披露环境信息的要求将代表未来的立法方向,因而对温室气体减排信息披露的强制要求也会是未来的趋势。

  从短期来看,将碳达峰、碳中和目标纳入我国已有的相关法律是当务之急,除了将碳中和目标纳入我国正在制定完善的碳排放权交易相关立法之外,还可考虑在能源法、资源法、财税法、金融法、科技法等领域的相关立法中纳入碳中和目标。此外,环境保护法体系在实现碳达峰、碳中和目标方面也需要发挥积极作用,需考虑相关立法与实现碳达峰、碳中和目标的进一步协同和衔接,例如以碳达峰、碳中和目标为引领,建构与大气污染物减排相协同的碳减排制度机制和具体制度,还需考虑与我国环境保护法、环境影响评价法在实现碳达峰、碳中和目标愿景中作用的发挥,加强公众与社会团体在我国碳达峰碳中和目标愿景法治化进程中的参与度。

  长远来看,制定应对气候变化领域的专门法律是趋势。要明确,我国现有的气候政策和目标哪些需要用法律固化下来?还有哪些需要额外补充入法?哪些法律需要作出修订?等等。通过专门立法形式,制定我国应对气候变化法,确立我国碳达峰、碳中和目标,明确碳排放管理和控制主体的权责范围、各类主体的权利义务,构建国家统一管理和地方、部门分工负责相结合的碳排放管理体制和工作机制。与此同时,促进各领域低碳转型法律法规政策的调整和完善,为开展相关的监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。(蒋佳妮)

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