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防控疫情亟需各国将主权级资源转化为直接行动力

来源:光明网-理论频道2020-03-25 17:29

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  作者:上海外国语大学副教授 张鹏

  新冠肺炎疫情下半场,是对世界各国防控重大流行性疾病行动力的总考。面对同样的考题,尽管有中国等东亚国家的经验,但世界其他区域,特别是欧美国家的表现还是千差万别。对各国不同表现的解释,这一段时间以来林林总总,有目共睹。同样是主权国家,有些国家可以短时间直线投送防控力量实现精准防控;有些国家则需要“绕道”而行;更有些国家的主权集团认为自己不是国内“送货员”,是被迫调动资源防控疫情。基于目前的现实,我们看到能够将主权级资源转化为疫情防控直接行动力的国家,能够首先走出疫情困境。

  同样的疫情和不同距离的主权行动力

  新冠病毒就是一种新型病毒,它对人类集团发展出的各种社会科学知识毫无兴趣,特别是对国家、政府、民族、宗教信仰、性别平等、意识形态等基本概念无感。病毒的目的只有一个,通过进攻人类细胞得以复制、繁衍,再通过人类活动实现广泛传播。全人类面临着同样的疫情,这正是当下最大的现实。

  所以,在同样的疫情“大流行”面前,各主权国家的不同应对方式很容易被舆论测度。因为巨量且短期信息不对称的存在和释放,在互联网阅读环境中充斥着对各国行动力的揣测、不安甚至愤恨,同时又因人类间的互帮互助等原因夹杂着理解、感动和希望。

  那么,如何从理论上理解这些极不相同的主权行动力呢?已故荷兰籍学者霍夫斯泰德的文化维度理论也许可以给我们一些启发。该文化维度理论中“权力距离”维度的提出,是从“社会不平等现象”出发的。为了实现“权力距离”到“主权距离”的转换,这里先设定一个情境:我们在观察一个国家的内部安排时,可以利用“权力距离”维度去理解“主权距离”。例如,同样是“城市”这一人类聚居形态,对于国家内部的安排而言,城市之间的不平等现象显而易见。以中国为例,直辖市、副省级市、一般地级市、县级市分别被安排了相应的行政级别,城市能够管辖的经济社会事务范围差别显著,大中小城市与主权级资源的关系也是明显不平等的;以联邦权与州权以宪法形式分权和均衡为特征的联邦制国家,同样对城市有不同能级维度的安排,如柏林这样的城市就直接拥有德国联邦州的地位,被称为“市州”,华盛顿联邦特区的情形实质上则与之类似;国家内部的城市与拥有主权的城市国家(如新加坡)相比,则差距更加显著,比如国家内部的城市在国家授权范围内有一定的对外交往权力,而城市国家则拥有完整的外交权。

  因此,在平时状态下,相应层级的行政区在主权的授权下各就其位,中央政府负责外交、国防和国税等主权级工作,这是现代国家都遵循的中央-地方分工模式。尽管历来有西班牙的加泰罗尼亚、加拿大的魁北克等突出和棘手的央地关系现象,但“除了主权问题,一切都可以坐下来谈”是主权国家们不约而同的选择。

  但是,新冠肺炎疫情带来了一个新的变数,就是其不可谈判性导致的主权级力量能否短距离投送的问题,这种主权级力量又具体体现在国家这个层级的防控政策上。

  直线投送主权级防控力量的代表性国家

  这一类型的国家主要在亚洲,不仅是中国的举国体制在此次疫情防控的过程中发挥了重要作用,韩国、新加坡甚至以色列都有突出表现,日本和伊朗总体上或本质上也属于这样的类型。

  以韩国为例,2020年2月20日、21日、22日病例数连续倍增并在20日韩国出现首例死亡病例后,23日韩国总统文在寅在首尔办公大楼主持召开新冠肺炎疫情对策会议,表示韩国中央政府决定将疫情预警上调至最高级别,全面加强应对措施。此前的2月21日,韩国总理丁世均主持应急会议时表示,将新型冠状病毒肺炎确诊病例大增的大邱市和庆北清道郡,划为疫情重点管理区,采取特别防疫措施,由中央政府出面全面提供病床和人力物力支持。2月25日韩国总统、总理双双抵达该国疫情最为严重的大邱市,并表示“政府将动员所有资源和手段,以免失去(遏制病毒传播)关键时机。” “从今晚开始,总理将留在大邱,担任中央灾难与安全总部负责人,协调现场工作。”韩国中央政府还承诺将对大邱和庆尚北道采取特别支持措施,提供足够的财政支持。同时强调政府已动员了军队、警察和医务人员全力提供全面的隔离支持。至今,韩国总理丁世均和保健福祉部长官朴淩厚仍一直坐镇大邱市。2月26日,韩国国会紧急表决并全体通过《传染病防治管理法》、《检疫法》和《医疗法》,即“新冠病毒三法”,为防控疫情提供司法保障。重要的法条有:授权韩国保健福祉部部长或市长、郡守、区厅长在发生一级传染病时,可以将疑似传染病患者强制隔离在自家或医疗设施中,以确认是否患有传染病。如果疑似病患拒绝住院治疗时,处以1年以下有期徒刑或1000万韩元以下罚款的惩罚条款。韩国国会层面还成立了“国会‘冠状19’对策特别委员会”。韩国更一度关闭国会,是战后韩国史上首次全面封闭职员出入。

  就目前看来,韩国如此密集的主权级行动,成为“改变命运的一周”。从2月底开始,韩国真正进入严防死守阶段。一个月以来,韩国通过全国总动员方式组织的大规模检测诊断工作时有报导。正是如此高密度的检测,实现了韩国版的“关口前移”和“应收尽收”。就目前数据看,从3月7日起,韩国的新增病例数开始明显下降,新增病例占总病例数比例已控制在1%上下。

  这里还可以简要点评新加坡和以色列的表现。新加坡作为城市国家,在现行制度下由中央政府把全国划分为东北、西北、中区、东南和西南五个社区,各社区由社区发展理事会这样的自治组织负责,这些自治组织得到中央政府的直接资助,但活动自主。因此,在新加坡这样的城市国家,除了中央政府,就是基层自治,中间的所有行政环节在理论上并不存在。这就是我们理解新加坡为何能通过700个前哨诊所防控全国疫情的基础,因为新加坡的任何疫情防控行为,都可以说是对主权级资源的调动,几乎不存在国家力量在中间传导层次的损耗。

  以色列的疫情防控同样值得观察,作为中东国家中疫情最为严重者,以色列堪称动员国家军事力量最为坚决的一个。在以色列国内还不到200个病例的3月14日,该国宣布动用军队立即建立三个可容纳1000病患的方舱型设施,以色列国防部长作出承诺,这些设施将在一星期内建设完成并开放。

  “绕道”而行和被动防控的代表性国家

  这一类型的国家主要在欧美,不论是意大利、西班牙还是德国和法国,国家力量的直接介入疾病防控一线都体现出一个相对漫长的观望、说服、调整阶段。

  就目前疫情最为严重的意大利而言,其中央政府在1月31日即宣布进入国家紧急状态,并暂停所有往返中国大陆、香港、澳门及台北的航班,反应不可谓不快,但事实证明,意大利中央政府发布行政命令的能力有余,而对内将主权力量收拢并精准投放到疫情严重地区的能力明显不足。3月7日,意大利首度出现千例以上的病例增长后,到3月7日到8日夜间,意大利中央政府开始颁布新法令,宣布封锁伦巴第大区所有省份及威尼托、艾米利亚-罗马涅、皮埃蒙特和马尔凯四个大区的14个省份至4月3日,影响1600万名居民。法令禁止一切人员进出隔离区,违反者将面临最高三个月监禁。不过,法令准许急救服务及存在必要工作需求的人士活动,最终执行权利归地方行政长官所有。根据这些法令,隔离区所有运动场、游泳池、健身中心关闭,室外体育比赛须闭门进行,购物中心只能在周末营业。其他商业活动可以正常进行,仅要求保证顾客间保持一米距离。法令还要求隔离区关闭博物馆、文化中心、滑雪度假村,同时全国的电影院、剧场、酒吧、舞蹈学校、游戏室、投注站、宾果厅、迪斯科厅及类似场所关闭,暂停民事和宗教仪式(包括葬礼)。所有有组织的活动,包括文化、娱乐、体育和宗教性质,不论在公共或私人场地举行,全部停办。上述的措施当时被认为是欧洲历史上规模最大的封城,也是除中国大陆以外最积极的应对措施。

  可惜的是,意大利封城令下,跟进的舆论热点却是措施公布当天意大利全国多所监狱暴动。更令人感到困惑的是,封城的同时并未有意大利全国医护力量对重点疫情地区的大规模进驻。后续意大利的封国举动和3月11日总理孔特宣布意大利除了药店、食品店等必要门店外停止所有商业活动更多的被认为是总理本人“赌上了自己的政治生命”,而见不到太多主权级资源对重点疫情地区的精准投送。即使是中方派出医疗队后,也有一个细节值得观察,3月19日的中国援意医疗队在米兰召开新闻发布会时,意方代表是伦巴第大区主席,这不得不使人有意大利中央政府缺席之感。或者说,直到目前为止,我们看到意大利主权级资源直接下沉到疫情防控一线的素材仍然十分有限。

  至于美国,在历次救灾面前,联邦政府都似乎是一个被动的角色。美国的联邦制使得其主权级资源配置善于对外投送而非对内使用。于是我们能够看到在美国疫情防控初期出现美国多地公共健康实验室向美国联邦政府表示抗议,批评美国疾控中心向各州发放试剂盒的速度过慢,要求开放各地自行生产试剂的权限。3月2日,美国疾控中心在其网站移除了美国全国核酸测试数和新冠肺炎致死人数,并建议居民访问州疾控中心网站查询本地的最新数据。面对防控物资紧缺,美国总统更是表示各州长应该自己解决问题,大量采购然后运输不是联邦政府应做的事,“我们不是货运员”。这些情况都表明,就美国联邦政府而言,在防控疾病面前,它本质上就是一个被动角色,只是现任的美国总统“假装”在积极工作而已。这里存在着美国特色的结构性主权级力量对内投送中时的距离问题。

  在这样的疫情面前,尽管世卫组织不断呼吁已经有“有效的方案”甚至“唯一有效的方案”解决防控问题,但各国有各国的办法,大家制度不同,主权力量向一线投放的方式方法迥异,再加上政治家的个性等等,使得我们共同面对这样一个事实:面对同样的问题,每一个国家有每一个国家的打算,大家只是共同面临着新冠肺炎“大流行”的背景,并不打算步调一致。时至今日,国际组织的作用仍然极其有限,民族国家仍然牢牢地站在世界舞台的中央。但刻不容缓的疫情防控,亟需各国将主权级资源转化为直接行动力,因为无论如何,对任何国家而言,人的生命应该是第一位的。

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