作者：南京审计大学政府审计系主任 李兆东
领导干部自然资源资产离任审计是十八届三中全会提出的一项制度创新。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，标志此项工作正式开展。方案明确，“审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部”，“要对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任”，“要落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观”，并要求自2018年开始建立经常性的审计制度。2017年6月，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》），标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段，向制度化、规范化、科学化迈出了坚实的一步。
自领导干部自然资源资产离任审计提出以来，各项工作稳步推进，截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人，逐步成为一种新型的国家审计制度。从目前开展情况来看，领导干部自然资源资产离任审计工作逐步形成三大特点。
一是，范围广，涉及领导干部层次多。除港澳台地区外，其他各省均有试点，且涉及省（自治区）、市、县（区）及乡镇等各级党委和政府的主要领导干部和相关部门主要领导干部。党的十九大提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”，各级领导干部是“攻坚战”的关键，对领导干部实行自然资源资产离任审计，可以促进领导干部树立“绿水青山就是金山银山”理念，保障污染防治“攻坚战”的实施，同时作为一种经常性的审计制度，领导干部自然资源资产离任审计又是彻底扭转我国污染防治形势“持久战”的制度保障。
二是，审计内容覆盖面广，持续完善。领导干部自然资源资产离任审计内容从围绕森林、土地、水、矿产等4个自然资源要素，拓展为森林、土地、水资源、水环境、矿产、草原、海洋、土壤、大气等9个要素，又调整为按资源环境管理行为进行分解，实现了对资源环境的要素和行为的全覆盖。
三是，对人的审计和对自然资源与生态环境状态的评价相结合。领导干部自然资源资产离任审计是以领导干部为对象开展，是对“人”的审计，但审计过程中力求客观公正、实事求是，建立了审计评价指标体系，从领导干部履职期间自然资源与生态环境状态的审计调查入手，将资源管理和环境治理效果与自然资源资产管理和生态环境保护责任履职行为相结合，是对履职行为的绩效评价，在审计方式方法上是一种创新。
三年的试点，领导干部自然资源资产离任审计工作取得了丰富的经验和成效，也存在一些问题需要研究和完善。
首先，由于自然资源和生态环境的涉及范围太广，审计内容繁杂，重点分散，难以形成有力的审计结论，且审计发现的问题与结论间的逻辑联系还不够紧密，面已经很宽，点的深入问题仍需加强。自然资源资产离任审计仅在问题查证的基础上，尝试出具研究性报告，进行总体评价，增加了审计风险。因此，自然资源资产离任审计是问责还是评价，要根据各地审计资源和审计环境的具体情况进行选择，行之有效、便于开展是基本原则，从趋势上，鼓励以总体评价为目的的研究性审计。
其次，指标体系和总体评价的科学性有待进一步研究。以现状值评价或以增量值评价哪个更具客观性尚需讨论，现状值为基础的评价没有体现为改善资源环境做出的努力，对那些资源管理薄弱、环境污染严重的地区不够公正，而增量值为基础的评价也不能反映出为维持资源环境质量付出的努力，对那些资源管理完善、环境优良的地区显然也不公平。《规定》中虽也提出要考虑到主体功能定位、禀赋特点和承载能力等，但审计中如何考虑需要深化。
再次，审计技术方法有待创新。试点过程中，贯穿大数据审计的应用，地理信息技术的应用也较为普遍，但由于专业限制，大部分审计人员短期内难以掌握复杂技术，如何对审计提供技术支持成为领导干部自然资源资产离任审计的一个关键问题，一些地方审计机关试图通过搭建领导干部自然资源资产离任审计数据平台协助审计人员完成工作，但这些平台的实际应用价值仍在开发。
最后，县（区）以下层级领导干部如何开展有待进一步研究。县（区）以下层级领导干部是资源管理和环境治理的最基本单元，但其权限却有限，委托责任传递和管理行为传递出现脱节，导致这个层级的领导干部自然资源资产离任审计或无可审、或审后无法定责等问题。
总的来看，十八届三中全会以来，在中央总体部署，各级政府和审计机关的积极贯彻执行下，领导干部自然资源资产离任审计已经全面开展，成为新时代国家审计一项标志性的制度设计，是对国家审计理论的创新与发展。
[责编：郑芳芳]
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