作者：汪玉凯（中国行政体制改革研究会学术委员会副主任、国家行政学院教授）

　　2019年8月，经国务院批准，浙江省温州市正式撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，由浙江省直辖，温州市代管。国家之所以要选择龙港作为镇改市的示范，与这个镇的发展是有直接关系的。作为“中国第一座农民城”，龙港自1984年建镇以来，历经了从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次改革的历史性跨越。35年来，龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里，人口从5000多激增至38.2万， 2018年龙港地区生产总值达到299.5亿元，人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%。再加上龙港市距离县城比较远的独特区位，龙港就很自然地成为中国新型城镇化的试验田。经过两年的艰苦探索，应该说龙港给全国人民交出了一份靓丽的改革创新的答卷。

　　开创新型城镇化新路径新模式

　　我们知道，改革开放以来，我国城市化发展的速度是非常迅猛的，几乎每年以一个百分点的速度在增长。在这个过程中，一些经济比较发达的地区，出现了数十万人口集聚、数百亿产值的特大镇。像佛山市南海区的狮山镇，2018年地区生产总值已经超过1000亿。而这些特大镇面临的一个突出问题，就是所谓的小马拉大车，编制只有几十人、可以支配的财力也十分有限，严重地制约这些镇的继续发展。而中国在城镇化中遇到的另一个问题，就是出现了明显的大城市化的倾向，资源、资金、人才不断向大城市集中，影响了县域经济的崛起。从长远看，未来中国经济必然是两大经济增长极，即依托大城市的城市群将是第一经济增长极，代表国家在世界上争高低；另一极就是县域经济遍地开花，通过县域带动乡镇，村落，一方面把更多的人集聚到县域城镇，同时可以解决大量人口就业，促进城乡一体化。反过来看，如果中国的县域经济得不到大力发展，不仅会影响中国经济发展的大局，而且也会影响中国城乡一体化战略目标的实现。正是基于这样的判断，2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要“培育发展一批中小城市，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。由此，我们可以清楚地看到，龙港镇改市不仅关系到龙港未来的发展，还必将担当起为国家的新兴城镇化开创新路径、创造性模式的重大使命。龙港两年来的成功实践，应该说已经达成了这样的目标，实现了这一历史使命。

　　创新新型城镇化与行政改革联动方式

　　要在镇的基础上设立一个市，在我国现行体制下无疑是一件新事物，也是极具挑战性的。尽管国家的批复中赋予了龙港市县级行政管理权限，在严控编制的状态下，也必须用改革的思维，大胆创新才有可能成功。基于这样的认识，龙港提出了大部制、扁平化、低成本、高效率、新型城镇化与行政改革联动的创新思路，并进行了一系列制度创新的探索。

　　从大部制看，龙港党政共设置15个机构，在大部制内部实行模块化的工作机制，通过职能重构、流程再造，大幅向市场和社会放权，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而形成了一枚印章管审批，一支队伍管执法。目前，龙港市除公安和市场监管外，其余3000多项执法权都由市执法局行使。龙港的经济发展局，集成了经济发展的所有职能，对应温州市的8个部门和97个处室。

　　从扁平化治理看，借助数字赋能，在纵向管理层级方面，进行了大胆探索。我们知道，数字时代最显著的特征，就是信息传递的方式发生了根本性变化。不管民众获取信息的渠道，还是政府间传递信息的方式，都与过去不可同日而语。这在一定意义上为实施扁平化治理提供了重要的技术支撑。基于此，龙港一改传统的科层制层级架构，在市下面没有组建乡镇街道等中间管理层次，而是形成了党建引领、联勤处置、组团式服务的市直管社区治理体系。其主要做法是，将全市199个行政村整合为102个社区，组建社区联合党委与社区联勤工作机制，再设一个综合服务中心，实现三位一体的运行架构。这一基层治理模式，实现了管理重心下移，突出了党的领导，集成了基层的服务和管理，收到了明显成效。

　　从低成本和高效率看，龙港在镇改市的全过程中，始终把降低行政成本、提高效率放在突出地位，并用这一标准衡量改革探索的各项实践。与其他县级市的机构动辄几十个，行政和事业编动辄数以万计相比，龙港市总共只有700多个行政编和4600多个事业编，即使加上按照规定的临时聘用人员，总体看，仍然要精干得多。

　　龙港经验具有多方面借鉴作用

　　衡量镇改市成功与否的一个重要标志，就是要看这一新型城镇化的探索，最终能否实现高质量发展，增加人民的福祉，激活市场和社会活力，对周边形成一定的辐射带动功能。应该说这几个关键性指标，都基本实现了。据龙港提供的数据，改市两年来，龙港的GDP与财政的增幅、市场主体的增长都出现了非常好的态势。GDP增幅和财政收入基本上都排在温州9个地市、12个县市区的前三。工业增加值的增幅排在温州的第一；2年新增市场主体2万多家；人口也从设市前的38万人发展到46万人；民营经济发展、产业富民、数字化转型、实现共同富裕等方面都出现了良好势头。

　　龙港镇改市的探索无疑是成功的，龙港的经验对其他一些地方的借鉴作用也是多方面的。考虑到我国各地的情况差异较大，对一些特大镇而言，究竟是改市还是改区，采取何种模式，要因地制宜，不能一刀切。不过有一点是值得我们注意的，这就是可否考虑给省级人大更大的地方立法权，使其在镇改市或改区的过程中发挥更大的作用。这样做的好处是，一方面可以把镇改市的探索纳入法制轨道，使其有据可循；另一方面也便于因地制宜，增加改革的成功率，最大限度地减少改革的盲目性和造成的损失。