作者：肖林（中国社会科学院社会学研究所）

　　新时代人民美好生活需求日益广泛，人民日益增长的民主需求亦在其中。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，提出“全面发展协商民主”和“积极发展基层民主”等重要任务。基层民主是全过程人民民主的题中应有之义和重要组成部分，也是选举民主与协商民主、程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的统一。

　　系统推进“烟火深处”的基层民主

　　民主政治既高居“社稷庙堂”之上，也近在人间“烟火深处”。与国家政治层面的人民代表大会制度相比，基层民主具有广泛性、直接性、日常性和制度化的特点。广泛性体现在亿万普通城乡居民是基层民主的实践主体，广大城乡社区是培养群众民主素养、锻炼民主能力的“实践课堂”，各类社区公共事务是基层民主的“用武之地”。直接性是指城乡居民在参与基层公共事务和公益事业管理时，能够依法直接行使民主权利而无需“被代表”。党的二十大报告指出，要完善基层直接民主制度体系和工作体系。日常性体现在基层民主是一种与群众日常生活和切身利益息息相关、接地气可感受的“生活政治”。制度化主要体现在国家相关法律法规为基层群众自治中的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督各环节提供了制度安排和法治保障。因此，基层民主和基层群众自治在很大程度上是紧密联系、不可分割的“一枚硬币的两面”——以民主方式实现群众自治，以群众自治夯实基层民主。

　　因此，发展“烟火深处”的基层民主需要整体谋划、系统推进。以加强党的领导为根本保障，以改善民生为发展依归，以深化自治为坚实根基，以赋能为实现路径，以扩大参与为着力重点，推进全过程人民民主的基层实践，丰富全过程人民民主的基层表达。多年来，全国各地围绕发展基层民主积极探索出多样化的具体实践形式，其共性原则可以概括为坚持“需由民提、事由民议、财由民理、策由民定、效由民评、权由民用”，把民主理念和制度程序运用到基层治理的全方位多领域、贯穿于全过程各环节、落实在全人群参与，有效保障广大城乡居民直接行使民主权利，充分激发居民参与基层治理的积极性、主动性和创造性。

　　探索基层民主新路径

　　探索发展“烟火深处”的基层民主的新路径，需要明确基层民主自治的存量与增量。

　　就基层民主自治的存量而言，村/居民自治最重要的制度安排是村/居民会议和村/居民委员会。毋庸讳言，长期以来不少地方居民（代表）会议形式化空转和居委会过度行政化的现象比较突出，由此导致部分地区居民自治出现“名实分离”的风险。有些地方积极探索了村/居民自治的新载体和新形式，如广东省云浮市以自然村为单位建立乡贤理事会，既助力了村民自治也推动了基层民主协商。四川省成都市一方面通过常态化村/居民议事会制度和多样化议事协商平台，实现了对村/居民（代表）会议制度的有益补充和完善；另一方面，以“组织细胞化、管理民主化、服务自主化”的院落自治模式细化充实居民自治，形成社区—院落两级居民自治平台，在老旧院落/小区取得明显成效。

　　就基层民主自治的增量而言，业主自治为基层民主和居民自治注入了新的内涵和发展动力。城镇住房制度的商品化市场化改革使得数亿城市居民获得业主身份，深刻地改变了城市社会结构和基层治理生态。住宅小区物业管理本质上正是全体业主基于共有、经由共治、实现共享的私法自治过程。《民法典》保障了全体业主在物业共同事务中的知情、表达、选举、决策、管理和监督等各项权利，体现出业主对物业共同事务的管理具有直接民主的典型特点。中央明确要求把物业管理纳入党建引领社区治理，这意味着要相应地以业主自治来拓展居民自治并优化基层党建。居民自治和业主自治虽然在权利基础和运用领域等方面有所不同，但其民主自治的精神是共通的。实践也表明，业主自治良性发展能够促进居民自治的完善深化，而业主自治无序失灵反过来则会严重影响居民自治的正常运行。

　　在基层民主自治存量优化与增量培育的基础上，应积极探索发展基层民主的新载体与可能路径。

　　近年来，一些地方如成都市创新党建引领信托制物业服务模式，成为发展基层民主的新载体。在此模式下，社区党组织把方向、定规则、重监督，通过设置业主共有基金、实施参与式开放预算、搭建多方议事协商平台和透明公开的物业服务信息平台等手段，落实了《民法典》赋予全体业主的共有物权和共同管理权，重建了业主和物业服务企业的信义关系，显著减少了物业矛盾纠纷，真正实现业主在小区治理中的“当家作主”。

　　发展基层民主不仅有赖于夯实深化群众自治，而且有赖于“双轨政治”和“双轨协商”的共同发展。为此，要充分重视并鼓励社区外部专业力量（专家学者、社会工作者、社区规划师等）和“新乡贤”等本地力量积极参与基层公共事务，他们往往能在基层政府、社区和居民之间产生“中介效应”，发挥沟通连接和缓冲润滑的重要作用，成为政府自上而下“管理之轨”与居民自下而上“参与之轨”的结合点，这正是费孝通“双轨政治”概念所强调的。对于“官民共治”或居民自治而言，民主协商既发生在党政权力或自治组织决策之前，也发生在其决策之中；不仅存在于非正式的公共领域，而且存在于正式的公共领域，是非正式的公共意见和制度化的正式意志（投票表决）彼此互动的结果。

　　基层民主发展与日常民生改善相辅相成

　　在极具烟火气的“生活政治”中，民主发展与民生改善是相辅相成、互促共进的辩证关系。以发展基层民主促进民生改善，以回应民生需求带动基层民主发展。在各地实践中，杭州和成都分别提出了“以民主促民生，以民生带民主”和“民生带动民主，民主保障民生”的辩证发展思路并积极付诸实践。

　　发展基层民主必须“管用”。对于绝大多数普通民众而言，发展基层民主之“用”在于改善日常民生。在各地政府民生实事项目和社区服务中，普遍存在着供给与需求未能精准匹配的问题，“群众左腿痒，政府挠右腿”和“政府买单，百姓不买账”的现象并不鲜见。在社会治理重心下移和资源下沉的新形势下，如果没有相应的民主机制建设作为配套保障，更多资源下沉基层未必能带来资源利用效率的提高和居民满意度与获得感的增强。

　　实际上，真实民生需求要通过充分民主表达，“众口”民意协调要借助平等民主协商，民生实事立项要经由民主决策程序，民生项目实施要接受民主监督评价。多年来，不少地方实践探索的宝贵经验也有力揭示了发展民主与改善民生的辩证互促关系。2012年，成都在全国率先建立覆盖全市城乡的社区公共财政制度，以村/居民议事会为公共参与平台，以社区公共服务专项资金的民主决策、使用、管理和监督为重要杠杆来撬动居民自治和激发参与活力。2014年，北京市西城区开始探索并逐步建立完善“民生工作，民意立项”机制，通过民主程序尽可能把政府目标与居民偏好结合起来，实现从“为民作主”向“由民作主”的转变。其他很多地方实践也不乏寓基层民主发展于民生福祉改善之中的有益经验，在诸如社区养老助老、青年创业就业、邻里互助托育、全龄友好社区建设、老旧小区综合整治、小区停车管理、老楼加装电梯等民生热点、社区服务和公益项目中，使民主与民生互为目的和手段，推动两者形成相互促进的良性循环。

　　就此而言，“烟火深处”的基层民主意义丰富而深远：让发展基层民主成为加强党建引领社区治理和群众自治的“正确打开方式”，让居民在亲身参与社区公共事务管理中提升民主素养并锻炼民主能力，让“各美其美”的居民在自由平等表达、公开理性讨论的民主协商中学会“美人之美”进而达至“美美与共”，让基层民主因广泛真实有效而成为广大干部群众的内在信仰和生活方式。一言以蔽之，让全过程人民民主在“烟火深处”的基层社会扎下根来、运转起来、持久下去。