从城市到都市圈 形成高质量创新和产业集群

——陈宪教授在上海交通大学深圳行业研究院的演讲

　　中心城区是上海都市圈的核心圈层，集中了主要的政治、经济、金融、教育、科技和文化功能。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》确定，中心城区外围的四个主城片区与中心城区共同构成主城区。

　　上海正在加快建设位于重要区域廊道、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，构成上海都市圈第二个圈层——新城区。五个新城建设以职住平衡为核心要求，致力于产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利和治理高效；从形成独立的城市功能起步，直到建成具有辐射带动作用的综合性节点城市。根据规划，五个新城建设将在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划、全面赋能，与主城区功能互补、相互赋能，做实上海都市圈的空间结构。

　　与上海陆域或水域接壤的三个地级城市是浙江的嘉兴、江苏的苏州和南通。苏州和嘉兴与上海陆域相连，经济社会联系历来十分紧密。在交通运输方式以水运为主时，南通与上海联系的紧密程度超过其他城市。近年来，随着越江铁路、公路和隧道的大规模建设，南通与上海的联系正重现往昔。今天，沪苏、沪嘉和沪通间的基础设施、职住关系、产业分工和治理协同趋于同城化，两省一市政府也就三地同城化作出了积极部署。

　　都市圈正在成为城市体系的核心与枢纽。编制并实施都市圈发展规划，能够优化城市及城市间的空间结构，对产业集群构建、基本公共服务均等化、社会和生态协同治理等都将产生积极影响。

　　伴随产城融合、产城人融合，职住关系趋于平衡

　　都市圈是城市化和区域一体化发展到较高阶段的城市集群或同城化形态。都市圈从大城市、中心城市演变而来，轨道交通将它们与周边城镇融合在一起，形成多中心圈层结构的经济社会功能区。

　　“职住平衡说”是从城市到都市圈的一个逻辑。“职住平衡说”认为，随着城市的发展，中心城区“人满为患”，在郊区出现以居住为主要目的的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。都市圈的英译为“metropolis”。其中，“metro”指的就是轨道交通，包括地铁、轻轨和城际铁路；“polis”是“城邦”的意思。

　　制造业从中心城区向郊区和周边城市转移，产业链、配套链和供应链延伸，产业分工格局形成，是从城市到都市圈的另一条演化线索。郊区新城、周边城市最初是中心城区的“睡城”，主要承担“住”的功能，之后逐步出现产城融合、产城人融合，职住关系趋于平衡。

　　从城市到都市圈，至少发生了三个具有重要意义的变化：

　　首先，从行政（管理）区到经济（功能）区的变化。

　　“探索经济区与行政区适度分离改革”，对于“打破一亩三分地的思维定式”“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”以及推动区域协调发展、理顺市场与政府关系具有重要作用。编制并实施都市圈发展规划，是实现经济区与行政区适度分离的重要手段之一。

　　在理念和实践上，城市和都市圈有一个本质区别：前者是以居住集群、商业集群、商务集群、创新集群和产业集群等为基础的同城化，是在一个行政区划范围内的（如上海主城区和五个新城）的同城化；后者的同城化发生在不同行政区划的相邻城市之间，是建立在规模效应、溢出效应基础上的同城化。

　　其次，空间结构的变化及优化。

　　在中国都市圈形成和规划的过程中，可以看到三种基本类型：第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈内主要城市地域紧邻、经济社会联系紧密，天然就是一个都市圈。但由于两地两种制度（不同的法律、关税制度等）、两种货币等因素，经济社会全面一体化面临不小困难。第二，跨省级行政区划的都市圈，如南京都市圈，其发展规划的编制和实施需要江苏省和安徽省共同推进。第三，省级行政区划内的都市圈。不同类型的都市圈有着不同的特征，通过不同的路径对空间结构变化和优化产生积极作用。

　　江苏省尤其是苏南地区的经济密度、城市集群达到了较高水平，苏锡常是颇具代表性的城市集群。南京地处江苏省西南一隅，其北、西和南三个方向都与安徽接壤。南京距镇江、扬州的距离为80公里至100公里，距安徽马鞍山则不到60公里。因此，《南京都市圈发展规划》包括安徽的城市实属必然。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也要求，加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。

　　深圳空间逼仄，制约发展的问题突出。前些年，深圳和汕尾共同建立了深汕合作区。下一步，编制深港都市圈发展规划，还要将东莞、惠州的部分区县和深汕合作区一并纳入，以进一步缓解发展空间的矛盾，加快周边区域经济社会发展步伐。

　　南昌空间结构不合理的问题由来已久，其周边的永修县、靖安县、奉新县、高安市、丰城市、樟树市和余干县等都在其他地级市的辖内。由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因，它们与南昌的经济联系更加紧密，甚至基本形成了一体化的态势。在辖域面积16.69万平方公里的江西省，南昌市面积7195平方公里，占比仅4.31%。在中部六省的省会中，这一占比最低。

　　一般认为，在经济发展水平较低的省份，如果没有一个强省会，难以避免资源要素尤其是人才向省外流出。因此，从调整空间结构入手，积极规划建设南昌都市圈，重构基础设施体系和现代产业体系，是一个值得重视的课题。

　　最后，要素流动和产业发展的变化。

　　大城市、中心城市和都市圈处于城市化与区域一体化发展的不同阶段。在相对发达的地区，都市圈成为城市化与区域一体化的主要形态；在相对次发达的地区，大城市和中心城市是城市化与区域一体化的主要形态。

　　从要素流动和产业发展的角度来看，它们之间的一个重要区别是，在都市圈内部，要素和产业的关系以辐射、溢出和分工为主；大城市、中心城市和周边地区要素和产业的关系，则以集聚、吸纳和转移为主。

　　上海作为长三角和长江经济带的龙头城市，以提升全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能为重点，与周边地区形成了较好的互补性，在产业链、产品链不同环节形成了良好的分工合作。比如，研发、设计和营销环节在上海，制造生产环节在苏州、南通和嘉兴等周边城市。

　　上海的地区生产总值占上海都市圈的比重，1994年至2000年之间为上升态势，占比由60.45%上升到63%；2000年之后呈下降趋势，2020年下降为52%。上海人口数量占上海都市圈比重，在2006年至2014年占比呈上升态势，由52.48%上升到55.39%；2015年之后出现下降，2020年为51.49%。由此表明，上海在中心城市发展阶段与周边要素和产业呈现集聚吸纳特征，在都市圈发展阶段都市圈内产业和人口等要素则逐步释放溢出效应。

　　形成疏密有致、分工协作、功能完善的空间格局

　　在都市圈时代，中心城市和周边城市的经济技术发展水平持续提升。同时，在市场和政策的共同作用下，都市圈内各城市加强在功能、交通、环境和文化等方面的协调与衔接，要素流动壁垒进一步减弱，促进中心城市和周边城市的协同发展。

　　与之相伴，中心城市更加注重城市功能的提升，并进一步产生溢出效应，辐射带动周边中小城市发展。在产业方面，中心城市与周边城市在产业链不同环节打造合理的产业分工，形成更紧密的利益共同体。除此之外，都市圈还表现出其他多方面的价值：

　　第一，形成高质量发展的区域集群。

　　区域集群的核心是创新集群和产业集群。创新集群的规模和质量决定产业集群即战略性新兴产业、未来产业发展的水平，进而决定区域集群的高质量发展。

　　现代化产业体系的“头部”和“主干”企业，一般活跃于大国经济的核心区域。它们是现代化产业体系的承载区和策源地。都市圈的一个基本价值，就是形成高质量的创新集群和产业集群。

　　第二，实现基本公共服务均等化。

　　基本公共服务均等化是实现共同富裕的基石。以都市圈范围内基本公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，持续提高共建共享水平，可以为区域乃至全国性的共同富裕作出贡献。

　　下一步，都市圈可将基础较好的公共服务领域作为切入点和突破口，在义务教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育和残疾人服务等领域切实提升均等化水平。

　　第三，实现社会和生态的协同治理。

　　社会共治既是都市圈有机协同发展的重要组成部分，又是整合社会资源优化配置的必然选择。都市圈绿色发展实现协同治理，关键是探索统一的生态环境保护制度，包括加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度，加快建立统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法制度，探索建立跨区域生态项目共同投入机制，以及探索碳达峰碳中和协同机制等生态治理新机制。

　　下一步，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局，进而使更多人民群众享有更高品质的生活。

陈宪

（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院和深圳行业研究院研究员，兼任中国市场学会副会长、上海全球城市研究院学术委员会主席）