作者：马海涛（中央财经大学校长、党委副书记，教授）

　　2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，我国经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进。2024年中央经济工作会议结合当前经济形势和中央政治局会议部署的一揽子增量政策，对2025年经济工作的总体要求和政策取向作出重要部署。会议指出，当前，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。会议强调要实施更加积极有为的宏观政策，实施更加积极的财政政策，打好政策“组合拳”，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，确保我国经济航船乘风破浪、行稳致远。

　　一、 充分认识实施更加积极的财政政策的重要意义

　　在当前复杂多变的内外部环境下，实施更加积极的财政政策是推动经济高质量发展的关键举措。积极的财政政策不仅能够提振经营主体信心，为全方位扩内需提供强有力的资金保障，还能有效防范化解重点领域的风险，确保宏观经济平稳有序运行；积极的财政政策着力推进民生领域建设，支持重大战略性改革任务的落实，为实现经济社会的全面协调发展奠定坚实基础。

　　提振经营主体信心，为全方位扩内需提供资金保障。近年来，面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，国内需求不足是我国经济运行面临的主要困难和挑战。一方面，更加积极的财政政策能够为全方位扩大国内需求提供资金保障。财政政策具有涉及面广、时滞短、针对性强等特征，能够迅速使资金精准抵达基层，解决短期内现金流不足，缺乏“启动资金”的问题。财政政策通过中央至地方各级财政部门的协调与执行，能够灵活精准地调动资源，从增加现金流和提供信贷支持等多个维度支持经营主体。这些措施可以调整居民和企业行为，直接作用于实体经济，刺激社会总需求。另一方面，更加积极的财政政策能够坚定经营主体的信心，增强经济发展的内生动力。当前，各部门供需端表现乏力。居民的消费需求下降，预防性储蓄行为大幅增加；企业面临多样化的供给冲击，中长期投资需求降低。因此，全方位扩大国内需求的关键在于提振和坚定经营主体的信心。当前，财政的职能定位涵盖经济、社会、政治、文化等各个层面。在所有宏观经济政策中，财政政策“牵一发而动全身”，全面牵动政府与市场、中央与地方等多方利益。通过加大财政支出强度、提升财政赤字率、增发长期特别国债及地方专项债等，可以向市场传递政府积极干预经济的明确信号，以显示政府应对不确定性的信心与决心，从而稳定市场预期，增强居民和企业对经济发展的信心，刺激消费和中长期投资需求，拉动总需求的回升。

　　防范化解风险，保障宏观经济平稳运行。在当前内外部环境复杂多变的形势下，我国经济既面临结构性挑战，也面临潜在风险的叠加冲击。财政安全是国家经济安全的重要组成部分，确保财政安全不仅是稳定经济增长、优化资源配置的关键，也是抵御外部冲击、维护社会稳定的坚实后盾。实施更加积极的财政政策，不断提升财政政策的精准性和有效性，可以在防范化解风险方面发挥关键作用，为宏观经济平稳运行提供强有力的保障。这种作用主要体现在提供资源支持、优化资源配置两个方面。首先，积极的财政政策通过提供资源支持，可以直接化解重点领域风险。近年来，房地产市场波动、地方中小金融机构稳健性不足、地方政府债务压力加大等问题，成为我国经济运行中的关键风险因素。中央经济工作会议指出，要持续用力推动房地产市场止跌回稳；稳妥处置地方中小金融机构风险。财政政策通过加大财政投入和优化资金配置，可以直击风险核心，为房地产、地方金融机构以及地方政府债务等领域提供必要的支撑，维护经济稳定。其次，积极的财政政策通过优化资源配置，可以降低系统性风险。当前，我国经济正处于结构调整和新旧动能转换的关键时期，单一行业或区域的过度依赖可能加剧潜在风险。财政政策可以引导资源向薄弱环节和关键领域倾斜，促进区域协调发展和经济结构优化，从而增强整体经济的韧性，减少系统性冲击的可能性。

　　支持民生领域建设，助力重大战略改革。更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线，是当前财政政策的重要任务。实施更加积极的财政政策，不仅是保障和改善民生的重要举措，也是推动国家重大战略改革、增强经济发展韧性的核心支撑。在全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，财政政策通过科学配置资源和精准政策引导，进一步提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，同时为实现重大战略目标提供有力的资金和机制保障。首先，积极的财政政策持续改善民生保障。财政政策的积极作为在于不断优化资源配置，促进教育、医疗、社会保障等基础民生领域的发展，推动公共资源更加公平地惠及全体人民。这种聚焦民生的政策取向，能够有效回应人民群众对美好生活的向往，为社会和谐稳定奠定坚实基础。同时，财政政策注重挖掘消费潜力与培育经济后劲，通过优化资源配置和改善民生保障，不断提高居民可支配收入与消费能力，推动消费与经济增长的良性互动，为经济高质量发展奠定更加稳固的基础。其次，积极的财政政策支持重大战略改革。财政政策在国家战略落地中具有核心支撑作用，是推动经济社会高质量发展的重要保障。在实现“双碳”目标、科技自立自强和区域协调发展等重大任务中，财政政策强化了资源调控和优化配置的引导作用，为重点领域的创新发展和转型升级提供基础支撑，为推进高质量发展奠定坚实基础，不仅体现了财政政策在服务国家战略中的关键作用，也为经济结构的深度优化和可持续发展提供长远助力。

　　二、 实施更加积极的财政政策的具体举措

　　为充分发挥积极的财政政策在当前经济形势下的作用，必须以更加精准和高效的方式加大政策实施力度。通过扩大超长期特别国债和地方政府专项债券的发行规模等手段，积极利用可提升的赤字空间，进一步强化资金供给；加大财政支出力度，聚焦重点领域和薄弱环节，确保政策资源的精准投放；加强财政政策和货币政策的协同，提升宏观经济调控能力；统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。一系列举措将共同推动经济稳步回升，为高质量发展注入强劲动力。

　　积极利用可提升的赤字空间，推动经济持续回升向好。在当前我国政府债务风险总体可控的前提下，尤其是在中央财政仍具备较大举债空间的背景下，着力进一步提高财政赤字率，保障财政可持续性，维护金融市场的稳健运行，为经济平稳健康发展保驾护航。首先，扩大超长期特别国债的发行规模，强化重点领域保障能力。超长期特别国债具有稳定长远资金支持的优势，应作为优化财政政策的重要工具。通过增加超长期特别国债的发行规模，可持续支持“两重”（国家重大战略和重点领域）项目和“两新”（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）政策的实施需求。这些政策涵盖了交通、水利等重大基础设施项目建设，以及信息网络、新能源等战略性新兴产业的培育。在实际操作中，要注重资金用途的精准化，强化对重点领域的资金保障能力。同时，通过合理延长债务期限，减轻短期偿债压力，为财政政策的长期稳定性提供保障。特别是针对基础设施建设项目，在前期规划中融入环境友好和可持续发展的理念，避免资金使用的短期化和低效化。此外，结合地方实际需求和国家战略部署，有选择性地推进项目实施，确保债券资金与政策目标相匹配。其次，增加地方政府专项债券的发行使用，加速化解地方政府债务风险。地方政府专项债券是支持地方经济发展的重要工具，应扩大发行规模并提高使用效率。一方面，重点支持基础设施建设、公共服务提升和产业转型升级等领域，确保形成更多高质量的实物工作量，拉动相关产业链发展，促进就业增长。在项目资本金的使用上，适度扩大专项债券作为资本金的比例，缓解项目融资压力，加快推进项目落地。另一方面，适当提高财政赤字率，为地方政府提供资金支持。推动隐性债务置换专项债券的发行，以“债务偿还时间”换“财政发力空间”，缓解短期内政府偿债压力。同时，优化地方债务结构，降低融资成本，避免新增隐性债务。强化专项债券资金使用的全过程管理，提高资金使用的规范性和透明度，引导资金流向优质项目。通过大规模债务置换和资金支持，增强地方政府化解债务风险的能力，为经济长远发展和财政可持续性奠定基础。

　　加大财政支出强度，优化财政支出结构。更加积极的财政政策通过拉动有效需求，刺激经济增长，调整经济结构，实现可持续发展。首先，加大财政支出强度。进一步加大政府支出规模，通过支持大规模基础设施建设和公共项目投资等，创造就业机会，增加居民收入，拉动社会需求，带动经济增长。加大财政资金投入保障就业支持计划。提高财政补助促进重点群体就业，加强灵活就业和新就业形态，保障困难群众基本生活。加大义务教育财政支出强度，支持义务教育城乡、区域均衡发展。通过财政投入支持乡村改善办学条件，缩小区域间教育资源分配差距，保障平等教育权利。加大社会保障财政支出规模，支持居家养老、普惠养老服务体系建设，推进医疗卫生强基工程，提高人民群众养老和医疗保障水平。加大公共安全领域的财政投入，加强公共安全系统施治，重点支持治理能力建设和应急能力提升，打造更安全、更稳定的社会环境，不断提升人民群众安全感。其次，优化财政支出结构。进一步构建科学有效的支出体系，合理分配财政资源，优先支持民生领域和创新领域，提高其财政支出比重，保障民生、支持技术攻关。综合考虑财政支出的短期效益和长期目标，统筹兼顾各项财政支出安排。加强财政资金管理，明确财政支出使用标准和范围，建立绩效评价体系，保障财政支出精准落地。定期公开财政资金使用情况，引导社会公众参与监督，加强财政信息公开程度，提高财政支出透明度。推动数字化技术管理财政资金，基于大数据、信息化、智能化技术实时监测财政资金流向、进度和效率，通过数据共享打通部门壁垒，加强部门协同，提升财政资金使用效益。

　　加强财政政策与货币政策协同，提升宏观经济调控能力。财政政策与货币政策相互协调，是中国特色财政金融协调理论的重要内容。在宏观经济调控中，财政政策与货币政策作为两大核心工具，其协同配合对于促进经济稳定增长、优化资源配置和防范系统性风险具有至关重要的作用。首先，货币政策配合财政政策，扩大财政空间。货币政策保持流动性合理充裕，增强宏观政策的自主性。根据经济形势的变化，灵活调整货币政策，适时采取降准、降息等措施，保持流动性充裕。特别是在国债发行期间，通过公开市场操作，缓解因国债发行吸收资金所带来的市场资金紧张，为财政政策的有效实施提供支持，同时确保经济增长所需的资金保障。其次，财政政策配合货币政策，助力经济循环顺畅。一方面，财政政策可以通过财政贴息、政府性融资担保等政策工具，加大对市场主体特别是中小微企业纾困帮扶力度，推动企业创新与发展，进而促进经济的高质量发展。另一方面，财政政策要积极利用债务空间，引导社会资本流向实体经济，以公共投资的形式带动社会总需求扩张，增强国内的总体消费和投资，进一步释放超大规模市场潜力，有利于促进我国经济的稳定恢复和良性循环，从而增强经济高质量发展的韧性和活力。

　　统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。立足新形势、新阶段需要统筹推进财税体制改革，切实推动谋划向落实转变。首先，深化预算制度改革。深化预算绩效管理，扩大重点绩效评价范围，提高绩效评价质量，公开项目资金去向。加快项目支出标准建设，完善基本公共服务保障制度，健全预算执行管理体系。全面推进预算管理一体化，落实推动中央和地方财政系统信息贯通，动态反映各级预算安排和执行情况，提升公开的可获得性、及时性、完整性和规范性。其次，优化税制结构。健全地方税体系，优化增值税分配机制。一方面，畅通抵扣链条，考虑将目前尚未纳入抵扣链条的贷款服务、餐饮服务、居民日常服务等纳入增值税抵扣范围，尽量采取零税率而不是直接免税的方式。另一方面，完善增值税留抵退税先决条件，优先考虑增值税增量留抵退税，并逐步拓宽各行业留抵退税范围至增值税存量。完善消费税制度，稳步扩大消费税征收范围，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税的征收范围，增加奢侈性消费的税目设置；分批后移征收环节，探索将消费税的征收环节从生产环节后移至消费环节，并将其部分或全部划归消费行为发生地，以增加地方自主财力，缓解财政压力。再次，深化财政体制改革。推进政府间事权与支出责任划分，积极构建支出责任的“弹性”调整机制，因时制宜、因地制宜，通过优化调整财力状况，尽可能让各级财政有能力承担应有的支出责任。第四，完善财政转移支付体系。规范一般性转移支付制度，建立一般性转移支付稳定增长机制，促进地区间基本公共服务均等化。