作者：上海社科院社会学研究所研究员 陶希东

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（简称《意见》），围绕创造流动性机会、畅通流动渠道、扩展发展空间、兜牢社会底线等方面，作出了顶层设计和制度安排，旨在全面构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动新格局。这是党中央全面审视全球经济形势、中国经济社会发展阶段及规律而做出的一项重大战略决策，也是贯彻落实党的十九大报告提出的“要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”的重大举措，对进一步解放和发展社会生产力、推动经济高质量发展、社会公平正义、国家治理体系和治理能力现代化都具有十分重大而深远的意义。

　　促进劳动力和人才跨界流动是适应中国经济社会发展形势的客观需要

　　综观整个人类的发展演变过程，实质上就是人口要素（劳动力和人才），在客观经济规律的牵引下，在城乡之间、城市之间、区域之间、国家之间等多维空间上不断进行迁徙、定居、往返的过程，相应地就形成了超级城市-大城市-中等城市-小城镇-乡村的城市规模及经济中心等级序列，实现人力资本和经济资源组合配置效益的最大化。从这个意义上说，《意见》顺应中国经济高质量发展、社会包容公平的趋势性要求和客观规律，畅通劳动力和人才要素自由流动的渠道，从而进一步提高人力资本配置的综合效益，打造有质量、有包容、有活力的社会经济发展新格局。具体而言，我国当今促进劳动力和人才跨界流动，是顺应和符合以下三个趋势的客观要求：

　　一是，中国的城市化已经创造了全世界最大的流动群体，未来城乡融合发展新政更需要劳动力和人才的双向大流动。目前，中国的城市化率已经达到近60%，拥有2亿多的乡村流动人才分布在全国各大城市当中。随着城市化水平的不断攀升，将会有更多的乡村人口源源不断地变成城市居民。同时，随着中国乡村振兴战略和城乡融合发展战略的推进，劳动力、人才、信息、金融等全要素的城乡双向流动更趋明显和强劲。

　　二是，以高铁为主的现代交通，大大压缩了不同区域之间的时空距离，为国内经济一体化发展创造了前所未有的流动条件。截至2019年年底，我国高铁运营里程将达到3.5万公里，“八纵八横”高速铁路主通道越织越密，时空距离大大压缩后的中国变“小”了，东西南北多个省区的更多百姓体会了“说走就走”的便利感和幸福感，这既是区域经济大联动、一体化、大融合发展的物质基础，也是劳动力和人才跨界流动的基本条件。

　　三是，局部地区的城市融合、区域融合发展开始按下“加速键”，都市圈、城市群、大湾区等一体化空间整合步入快车道。尤其是以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为引领的都市圈、城市群经济一体化发展显著提速，产业融合发展、同城化效应不断放大，跨城、跨省的通勤、就业、养老、就医、娱乐等成为越来越多人的共同选择。

　　在这种大势面前，主动改革，优化政策，激发并释放劳动力和人才跨界流动的“新红利”，既是政府推动经济高质量发展、社会开放包容的主动作为，更是适应经济全球化、中国社会经济客观发展形势的战略需要。

　　构筑劳动力人才跨界治理新机制保障流动性包容活力社会新体系

　　尽管我国社会经济已经呈现较高程度的城乡-区域-城市间的跨界性、融合性和流动性特点，但在以行政区划为界的各自为政治理模式下，依然存在包括城乡二元化户籍制度、社会保障制度、劳动力市场分割、人才资质难以互通互认等诸多限制劳动力和人才横向流动的体制机制障碍。破除传统的体制机制约束，构筑符合市场经济和区域经济规律的劳动力和人才跨界治理新机制，是《意见》旨在重点解决的重大任务和改革初衷。下一步，在充分尊重市场引领、市场调节作用的基础上，中央各部委和各地方政府要按照《意见》的规定和要求，分类型、分层次发挥好引导作用，共同搭建有利于劳动力和人才合理、公正、畅通、有序流动的跨界共治机制。具体而言，重点需要完善以下相关制度和政策体系：

　　一是，同步改革并认真落实城乡二元户籍制度改革，为乡村富余劳动力更快流动、更好融入城市生活创造基本制度基础。对此，《意见》提出全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目等改革举措，关键是需要加快推进落实，合理引导劳动力和人才向中等城市、大城市流动集聚。同时，要研究制定城市人才能够进入乡村进行创业就业的新政策、新举措，实现劳动力和人才在城乡之间的双向流动，构筑城乡包容、共同繁荣的发展局面。

　　二是，加大社会保障的全国统筹力度，为劳动力和人才的全国自由流动创造条件。当前我国养老、医疗等社会保障的统筹方面，因经济发展水平和标准的差异，很多地方属于县级统筹、市级统筹，达到省级统筹的还为数不多，这是实现社保卡全国通用的最大障碍，也是限制劳动力和人才流动的核心体制因素。下一步要在稳妥有序探索推进门诊费用异地直接结算（长三角、京津冀等区域已经实现）的基础上，加大社会保障领域的改革步伐，尽快实现基本社会保障制度的全国统筹，从而为劳动力和人才的自由流动创造条件。

　　三是，加快推动基本公共服务跨区域、跨群体均等化步伐。当前我国城乡之间、城市中心城区与郊区之间、区域之间过大的公共服务质量差距，尤其是流动人口与城市户籍居民之间不能共享公共服务的实事，是当今限制劳动力和人才合理流动的重要瓶颈之一。为此，针对教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务，一方面，要加大改革公共财政体制（转移支付），提高地方政府财权事权匹配度，全面缩小城乡之间、城市之间、区域之间（东、中、西部）的公共服务差距，全面改善发展中地区的出行条件、教育条件、医疗条件，吸引发达地区人才回流和集聚；另一方面，加快推动中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜，为实现农民工市民化、城市公共服务的全员平等共享提供财政保障。

　　四是，建立健全全国统一的劳动力和人才市场体系。中央要以充分开发和合理配置劳动力资源为出发点，加大政策统筹协调，加快就业创业制度、劳动力市场制度、人才服务制度的改革，逐步打破城乡分割和地域分割，依法消除劳动力就业中存在的性别、民族、学历等各种歧视行为，打造公平、公正、统一、开放的劳动力大市场，促进劳动力和人才合理流动。

　　五是，以都市圈、城市群等为载体，率先建立健全人才跨界共治新模式。分阶段、分步骤有序推动人才跨界流动。我国京津冀、长三角、粤港澳大湾区等同城化、一体化发展程度较高的都市圈、城市群，与其他地方相比，人才跨界流动具有更大的需求和可能。这些区域的政府之间，要率先建立一套有利于人才跨界自由流动的共治模式，即通过签订地方人才合作协约，建立健全人才资质互认、专业技术人才职称、资格互认机制，推进国家职业资格证书、外国专家证、外国人就业证、港澳台人员就业证多地互认，推进人才服务项目对接、服务标准相统一，相互开放异地人事代理、人才派遣、人力资源外包合作渠道，推进信息网络平台和人才信息库互联互通共享等，为人才跨区域流动提供便捷的就业、培训、异地人事代理等咨询服务。等改革经验成熟以后，向全国其他地方推广，未来在全国层面建立人才全国流动的统一制度。