作者：生态环境部环境规划院 王倩

　　党的十九届五中全会对“十四五”国民经济和社会发展做出重大战略部署，核心要义体现在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局这“三个新”。2021年生态环境保护工作会议提出，要深刻认识和把握“三个新”的丰富内涵和战略考量，把思想和行动统一到党中央的重大判断、决策部署上来，认真谋划好“十四五”生态环境保护工作。

　　笔者认为，新发展阶段的重大判断指明了“十四五”乃至更长时期我国发展所处的历史方位，应清醒认识当前及未来的复杂形势，把生态环境保护工作放在实现2035年、2050年远景目标的大局中统筹谋划、系统部署、积极推进。

　　新发展阶段是我国发展进程中的又一个重要阶段

　　党的十九届五中全会提出的我国发展进入新发展阶段，是指我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的阶段，是实现中华民族伟大复兴的关键阶段。

　　正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，是明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据。1987年，邓小平同志提出了“三步走”的战略构想；十五届五中全会作出了“人民生活总体上达到了小康水平”的判断；十七届五中全会明确提出“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期；十八大提出进入中国特色社会主义新时代；十九届五中全会提出全面建成小康社会目标预计可以如期实现。从总体小康社会到全面建设小康社会，再到全面建成小康社会、实现第一个百年目标，是社会发展从量的积累到质的飞跃的必然结果，实现了我国从站起来、富起来到强起来的历史性跨越，是我国发展进程中一个新的重大里程碑。

　　新发展阶段意味着我国已转向以高质量发展为目标要求的阶段。党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，仍是世界最大发展中国家，还存在很多短板弱项，在新的发展阶段需要通过经济社会高质量发展逐步推动解决发展的不平衡不充分问题。

　　在这个历史方位中，生态环境保护肩负建设美丽中国的重要历史使命，即到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，建成美丽中国。生态环境问题解决程度将直接影响我国生态文明建设的进程，影响到社会的持续发展稳定，也影响到老百姓的获得感幸福感安全感，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。当前，“十三五”规划纲要确定的生态环境9项约束性指标均圆满超额完成，污染防治攻坚战阶段性目标任务高质量完成，为新发展阶段开启“十四五”生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战奠定了坚实的基础。

　　新发展阶段生态环境保护面临复杂形势

　　当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。对标对表美丽中国的建设目标，生态环境领域仍是短板弱项，国际国内发展环境面临一系列挑战。

　　从国际看，一方面，全球新冠肺炎疫情影响广泛深远，外部环境不稳定性不确定性明显增加。全球新冠肺炎确诊病例已超1亿人，短期内有效控制仍难度很大，经济全球化遭遇逆流，错综复杂的国际形势和环境的不稳定性、不确定性加剧，全球产业链、供应链体系受到冲击，能源安全、粮食安全、经济安全、生态安全等议题治理复杂性进一步提升。另一方面，国际社会期望我国在国际环境治理中发挥更重要的作用，甚至在一些方面和问题上希望我国承担超越自身责任、发展阶段和能力的更大义务。

　　从国内看，一是经济高质量发展仍在持续推进，“三个没有根本转变”仍然突出，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体尚未根本缓解。我国粗钢、水泥产量和煤炭消费量均分别占世界总量的一半以上，煤炭消费比重仍是世界平均水平的1倍以上，公路货运比例占比七成以上，以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变。我国能耗水平超过世界平均水平40%，能源资源利用效率偏低，资源环境承载能力已经达到或者接近上限的状况没有根本改变。大量化工企业近水靠城，长江经济带1/3的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，因安全生产、化学品运输等引发的突发环境事件处于高发期，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。

　　二是碳中和、碳达峰任务极其艰巨，新增压力仍将持续高位。2030年之前实现二氧化碳达峰、2060年前实现碳中和是我国的重大宣示与战略选择。当前距离实现达峰目标已不足十年，按照欧盟本世纪中叶实现碳中和目标历经60年，我国从碳达峰到2060年前实现碳中和愿景仅有30余年，承担着比其他发达国家时间更紧、幅度更大的减排责任。当前我国碳排放总量大，碳排放水平已是欧盟、美国历史峰值的2.2倍、1.5倍。未来我国工业化城镇化仍将持续较高速度增长，对能源资源的需求依然旺盛。预计“十四五”期间中等收入群体要增加1亿人、新增城镇人口约0.7亿人，用水量、生活污水、生活垃圾仍将持续增加，主要污染物排放总量仍处于高位压力，实现碳达峰、碳中和愿景目标任务异常艰巨。

　　三是生态环境尚未根本好转，部分地区、部分领域生态环境问题依然突出。空气质量与发达国家历史同期还有较大差距，全国近四成城市空气质量尚未达标，主要集中在京津冀及周边地区、汾渭平原，秋冬季重污染天气仍有发生，夏季臭氧超标问题日益突出，细颗粒物与臭氧协同控制急需加强。城市黑臭水体尚未长治久清，重点流域生态用水短缺、湖库富营养化、河口海湾污染等问题仍然突出。历史遗留的土壤污染问题突出，土壤污染风险管控压力大，新污染物不容忽视。农业面源污染、养殖污染、农村垃圾等问题仍然突出。生物多样性保护形势严峻，全国有近1/3的县域面积生态质量为较差和差。

　　四是生态环保参与宏观经济治理手段不足，治理体系和治理能力亟须提升。绿色发展的激励约束机制还不健全。市场机制不完善，价格、财税、金融等经济政策还不健全。环境基础设施仍是突出短板，城镇生活污水集中收集率60%左右，农村生活污水治理率25%左右。生态环境监测监管与信息化建设滞后。

　　当然，新发展阶段生态环境保护面临重要机遇。习近平生态文明思想深入人心，新发展理念全面贯彻，高质量发展扎实推进，新发展格局加快形成，经济长期向好，物质基础雄厚，制度优势显著，经济社会加快绿色转型，新一轮科技革命和产业变革加速推进，创新能力显著增强，全社会绿色低碳意识与行动合力进一步增强。因此，“十四五”生态环境保护仍然处于攻坚期、窗口期，机遇和挑战并存、机遇大于挑战。

　　建议立足新发展阶段的生态环境保护工作坚持“一个目标、五个突出”

　　立足新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局，建议生态环境保护工作应坚持“一个目标、五个突出”。

　　一个目标，即美丽中国建设目标，以2035年实现生态环境根本好转为目标，重点围绕提升绿色低碳发展水平、改善生态环境质量、实现环境治理能力与治理体系现代化三个重点方面，部署安排“十四五”、“十五五”和“十六五”生态环境保护工作。

　　“五个突出”，一是更加突出以生态环境保护参与宏观决策。研究生态环保参与宏观经济治理的机制和手段，从强化绿色发展机制入手，推动经济“绿色复苏”，推动加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系。健全以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，系统支撑国土空间规划、资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设。

　　二是更加突出碳达峰、碳中和的倒逼作用。协同推进减污降碳“一举多得”，可以从根本上解决大气污染问题，降低主要污染物排放总量与碳排放总量，促进经济社会绿色全面转型。在结合新形势和区域资源环境禀赋条件的基础上，有序推进产业结构、能源结构、交通运输结构、农业结构调整，递次推进地区和重点行业达峰。

　　三是更加突出综合治理、系统治理、源头治理。坚持系统观念，山水林田湖草是生命共同体，提高治理措施的全局性、整体性，加大结构调整力度，协同推进气候变化应对与改善生态环境质量，协同控制细颗粒物和臭氧，统筹生态保护与污染防治，强化环境要素间综合治理。

　　四是更加突出“三个治污”。聚焦突出生态环境问题，分类施策、对症下药，提高污染治理措施的靶向性和针对性，实现问题、时间、区位、对象和措施“五个精准”，遵循客观规律，深入打好污染防治攻坚战。

　　五是更加突出科技创新。抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，以布局优化、结构调整和效率提升为着力点，将建设智慧环保作为提升生产力的方向，培育绿色新动能，支持绿色技术创新，提升生态环境科技创新能力。