作者：董煜（清华大学中国发展规划研究院执行副院长）

　　正在提请十三届全国人大四次会议审查的“十四五”规划纲要草案（以下简称“规划纲要草案”），是一个具有里程碑意义的规划，是贯彻落实党的十九届五中全会精神，展望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的规划。规划纲要草案对“十四五”时期国民经济和社会发展的目标任务作出全面部署，擘画一张崭新的、振奋人心的蓝图，为中国未来五年的发展提供了一个导向鲜明的行动纲领。

　　规划纲要草案是对《建议》的细化和落实

　　由党中央提出对经济社会发展规划的建议，国务院组织编制规划纲要，全国人民代表大会审议批准，将党的发展主张转变为全国人民的共同意志，是我们党治国理政的一个重要做法。这既是中国发展规划体系的鲜明特点，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。

　　规划纲要草案依据党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）编制。《建议》是总体规划的基础，规划纲要草案是《建议》的细化和落实，两者存在明确分工。《建议》主要确立发展理念，明确发展方向、主要原则、重点任务和重大举措；规划纲要草案主要落实《建议》要求，作出具体安排和部署。

　　规划纲要草案无论在框架结构上还是内容举措上，都与《建议》紧密衔接，做到环环相扣、无缝相连。规划纲要草案对发展环境和形势的论述，与《建议》的基本判断相一致；规划纲要草案的指导思想和基本原则，依据《建议》提出；规划纲要草案确定的各领域具体任务，是围绕《建议》明确的该领域发展方向的进一步展开和细化。

　　“十四五”规划的核心要义是“三新”

　　此前，中国共产党已经领导制定10个五年计划和3个五年规划，前3个五年规划纲要在指导思想和目标部分，都提出了导向性、主线性的内容。比如，“十一五”规划纲要提出了“六个立足”的导向，“十二五”规划纲要提出了“十大导向”，“十三五”规划纲要则明确了“三个必须”的发展主线等。这些都是纲要对建议核心要求的延伸，是落实建议的基本要求，对于把握纲要的基本脉络，具有重要的导向作用。

　　“十四五”规划的核心要义是“三新”，即立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。其中，新发展格局在“十四五”规划中具有纲举目张的作用。规划纲要草案对“十四五”时期如何加快构建新发展格局，单独成篇分章论述和部署，提出导向性的指引。

　　在指标体系上作出创新

　　指标设置体现规划的重点与导向。从“十一五”规划开始，发展规划的指标体系作出重大创新，区分预期性和约束性两种属性。其中预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，多为经济类指标。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，主要集中在资源环境和民生类指标。

　　过去3个五年规划的指标分类一般包括增长、创新（结构）、资源环境、民生福祉等4类，“十四五”规划纲要草案根据新的形势，特别是开启新征程的新要求，研究提出新的指标体系。规划纲要草案设置了8个约束性指标，7个集中在“绿色生态”和“安全保障”方面，其中粮食和能源综合生产能力两个约束性指标系首次列入五年规划主要指标。

　　除指标体系外，规划纲要草案在正文内容中还有若干指标，这些指标同样重要，是特定领域工作的指挥棒，也都需要通过专项规划的分解落实加以实现。

　　突出重大工程、重大项目落实

　　专栏是纲要最重要的特色之一。规划任务中的专栏，主要包括重大工程、重大项目、重大行动计划以及特定需要阐述的内容，是纲要推进落实的重要抓手。纳入纲要专栏的工程，一般都需要集中资源，下大力气加以推进。这些工程的落实情况，也是衡量纲要实施情况的重要标准，如“十三五”规划纲要在实施中就重点跟踪了165项重大工程项目的落实情况。

　　要落实建议对各领域的要求，就需要纲要在相关部分深化研究，提炼各领域的短板或突破口，如科技的前沿探索、基础设施的重大项目、公共服务的重点保障工程等，通过汇总列出一些专栏，提升纲要的可操作性。

　　除了专栏中的重大工程、重大项目外，规划纲要草案还提出一些重大政策、重大改革的内容。这些是从《建议》到规划纲要草案的过程中，各部门认真研究、协调的结果，和工程一样是规划纲要草案的重要抓手。工程包、政策包、改革包的组合，共同构成了规划纲要草案实施的有效手段。

　　进一步强化空间布局

　　增强规划的空间属性，是发展规划的重要改革方向。规划中的主要目标、重大工程、重大任务，需要明确在什么地方去落地，一些重大的布局也需要画出空间格局。“一张蓝图干到底”，这里的“蓝图”不仅指思路上的蓝图，还包括各种重大布局的蓝图。近年来的各类发展规划，都在强化空间布局，规划纲要草案在这方面作出表率。

　　特别是区域发展、城镇化和生态保护等领域，涉及人口、经济和资源环境的空间均衡，是实现国家可持续发展的重要基础。依据《建议》提出的“构建国土空间开发保护新格局”任务，规划纲要草案围绕城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局和国家重大区域战略的实施，提出构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系等。