如何实现城乡高质量融合发展

　　作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员　冯奎

　　摘要：面对不充分的挑战，就需要城乡进一步实现高质量的发展，不能让城市不发展来等待乡村发展，也不能单纯指望城市充分发展之后来自发地辐射乡村。面对不平衡的挑战，就要注意城乡一体、城乡融合发展。特别是要看到，平衡是目标之一，也是发展的重要手段。

　　城镇化与乡村振兴战略虽然关注的重点内容并不重合，但在根本目标、实现路径上有高度一致性。当前，尤其是要抓住破除城乡二元经济结构的关键点，推动城乡要素的流动，构建新型工农关系、城乡关系，实现城乡更加充分、更加平衡的发展。

　　城乡高质量发展面临不充分不平衡两大挑战

　　改革开放以来，中国城乡发展取得了巨大的成就。但对标全面建设小康社会与现代化强国的要求，中国城乡发展还面临不充分、不平衡两大挑战。

　　城市发展不充分。2017年底中国城镇化率为58.5%，与发达国家75%-80%的城镇化率相比有较大差距。中国基础设施人均存量只相当于西欧的1/3、北美的1/4。据不完全统计，人口达到10万人的特大镇有近300个，其基础设施和公共服务与现有建制城市相比还有较大差距。中国一批城市群开始显山露水，但仍然大而不强。如粤港澳大湾区面积分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.6、4.15、3.1倍，但人均GDP只有它们的32%、41%、18%。

　　乡村发展不充分。农村劳动力外流，部分地区出现空心村。农民一年务农时间普遍只有2个月，农村劳动力总体上还有亿计的富余量。土地不同程度撂荒，一些村庄环境污染严重。基层治理也有不同程度的涣散现象，集体经济带动力量不够。相当一部分乡村死不了，也没活好，被称为“衰而未亡”。

　　城乡发展不平衡。2017年城乡居民人均收入倍差仍达到2.71。城乡间基础设施与公共服务差距仍然较大，对生活污水进行处理的行政村比例只有20%，集中供水率低于70%。农业部门劳动生产率只相当于二产的22%、三产的26%左右，低于世界33%左右的平均水平。不平衡现象根源在于城市要素加速集聚，乡村发展的要素不断流失。

　　城乡发展不充分与不平衡两大挑战相互交织。面对不充分的挑战，就需要城乡进一步实现高质量的发展，不能让城市不发展来等待乡村发展，也不能单纯指望城市充分发展之后来自发地辐射乡村。面对不平衡的挑战，就要注意城乡一体、城乡融合发展。特别是要看到，平衡是目标之一，也是发展的重要手段。因为城乡之间各类生产要素高效、顺畅、平衡地流动，将使得城乡发展都能获得高质量的要素支撑，使得城乡各取所需各美其美。我们既要看到城乡充分发展与平衡发展是两个问题，又要能够把它们看成是一个问题的两个方面。

　　以城镇化与乡村振兴为抓手推动城乡高质量发展

　　进入新世纪以来，中国在推动城乡高质量发展上不断实践与探索。2012年党的“十八大”提出“城乡一体”；2017年党的“十九大”提出城乡融合的指导思想。2018年“一号文件”提出建立加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　实现城乡融合发展，城镇化与乡村振兴是两个重要抓手。党的“十八大”开启了新型城镇化进程。“十八大”之后，中央相继召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议。中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》。党的“十九大”报告正式提出实施乡村振兴战略，中央农村工作会议对“实施乡村振兴战略”作出部署。中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。

　　城镇化与乡村振兴都是国家战略。但当前一些基层同志对城镇化与乡村振兴的关系认识并不到位，存在的一种认识是：城镇化关注“城镇”，乡村振兴关注“乡村”，并据此认为城镇化与乡村振兴内在不统一，甚至政策方向上有矛盾。认识上的模糊还带来了资源配置决策上的困扰。

　　无需回避的是，城镇化与乡村振兴的内容并不完全重合，反映在空间形态与政策重点等方面。城镇化的空间形态主要讲城市群、都市圈、各类城市、城镇；乡村振兴的空间形态主要讲小城镇、美丽乡村、田园综合体等。城镇化推动资源要素流向城镇、留在城镇。乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村、留在乡村。

　　城镇化与乡村振兴有“不同”的一面，说明一个政策并不能取代另一个政策，一个战略并不能取代另一个战略。城镇化与乡村振兴更有“和”的一面，二者在根本目标与实现路径等方面具有内在的一致性。“和而不同”是我们认识城镇化与乡村振兴的核心。

　　从战略高度上讲，城镇化与乡村振兴都是现代化的必由之路，二者不可偏废。城镇化水平低，不可能是现代化国家。城市高度繁荣，乡村一片衰败，也不是完整的现代化国家。城镇化与乡村振兴战略齐头并进，才能有效地解决城市发展不充分、乡村发展不充分、城乡发展不平衡等问题。

　　从根本目标上讲，城镇化与乡村振兴都强调以人为本，尤其是强调以农民为本。城镇化与乡村振兴，都将极大改变进城农民、返乡农民、留守农民的生产条件、生活条件。城镇化与乡村振兴在服务于农民这一点上没有任何冲突。

　　从实现路径上讲，城镇化与乡村振兴的根本途径都是破除城乡二元结构。城乡二元结构影响了城乡要素的自由流动、高效流动，影响了城乡高质量发展。破除城乡二元结构是城镇、乡村所有问题的焦点所在。

　　从作用机制上讲，城镇化进程中核心城市、大城市高度发展，能为乡村振兴带来辐射与带动，提供动能支持。乡村振兴激活土地、农村劳动力等要素，也能为城市工商企业带来新的发展空间，为市民带来更高的生活品质。二者互相促进，能够形成互相给力的闭环系统。

　　综上，城镇化与乡村振兴虽然关注的重点内容并不重合，但在根本目标、实现路径上有高度一致性。当前，尤其要抓住破除城乡二元经济结构的关键点，推动城乡要素的流动，构建新型工农关系、城乡关系，实现城乡更加充分、更加平衡的发展。

　　推动城乡融合迈向高质量发展的主要举措

　　一是要把乡村振兴战略摆在优先位置。城乡高质量发展，最大的短板在乡村。当前要认真学习中央和习近平总书记关于乡村振兴的指示要求，研究乡村振兴的目标、步骤，抓紧编制乡村振兴战略规划。在具体工作中，要分级分类、分时分段推进乡村振兴。特别是根据乡村不同发展水平与状态，采取切实有效的振兴举措。要统筹城镇化与乡村振兴两大战略的关系，依据统一规划，合理调配各类资源。

　　二是要加快农业转移人口市民化。城乡高质量发展要真正以人为本。要继续落实外来人口在城市落户方案，促进有能力在城镇稳定就业生活的农民工，在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口，在城镇举家落户、安居乐业。对于生态脆弱、生存条件恶劣的连片贫困地区，要创造条件让这些地方的农业人口向城镇转移，实现脱贫。要确保户籍制度改革与居住证制度全面实施。央地各负其责，细化落实人地钱挂钩政策。优化统计方法，准备反映人口落户进程。

　　三是构建城乡高质量发展的空间形态。城市群是城镇化的主体形态。要以基础设施互联互通、生态环境共治共享、产业就业提质提效为突破口，加快建立城市群的协同发展机制。都市圈是城市群建设的突破口。要提升核心大城市和中心城市的创新发展水平，加强核心城市与周边中小城市的交通网络联结。积极培育一批中小城市，尤其是创造条件将一批人口20万人以上的特大镇有序设市，提高这些小城市的基础设施配置标准，增强公共服务能力，提升它们对人口的吸引力。数以万计的小城镇是城乡要素交流、汇合之地，要发挥小城镇在乡村振兴中的平台作用。特色小镇产业强、体制活、环境美，是城乡高质量发展的重要载体。要加快建设美好乡村，使之成为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的幸福家园。

　　四是以重点领域的突破推动城乡新一轮改革。产权制度改革与要素市场化配置是实现城乡融合高质量发展的两个“棋眼”。乡村改革的基础是农民土地资产确权、集体资产清产核资及集体成员身份确认。要进一步盘活农民闲置宅基地和闲置农房，深化农村承包土地经营权，让沉睡的土地焕发活力。加大政策配套，促进城市投资者、消费者下乡，推动一二三产业融合发展。凡是人员、土地、资金、科技等各类要素流动遇到障碍的地方，就是改革重点所在、难点之在。要抓住信息化对于城镇化、乡村振兴的催化、融合作用，以信息技术为支撑，推动城乡市县整合形成数字化管理平台，提高城乡治理的智慧化水平。

　　（本文为9月19日在无锡召开的“城乡建设高质量主题论坛”上所作主旨报告）

[责编：秦超]