【思享家】在发展中营造平衡：谈区域经济的“中国之治”

　　作者：陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）

　　2019年8月，中央财经委员会第五次会议提出，“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡”，这明确了形成优势互补高质量发展的区域经济布局的方向。

　　在城市化进程中，同时会发生城市人口向城市群和以大城市为核心的都市圈集中的趋势。这个趋势跟中国经济的后工业化进程是相伴随的，以中心城市为核心的都市圈将在现代服务业的发展中产生越来越强的引领作用。未来在中国将发展壮大沿海地区的京津冀、长三角和粤港澳三大城市群，以及以成渝双城经济圈为核心的中国经济第四极。在中国其他地区则将形成以武汉、郑州、西安等国家级中心城市为核心的区域性城市群，以及若干个以省会级城市为核心的小城市群。在一些大城市附近将形成半径在30至50公里甚至80公里的都市圈，根据都市圈范围之内产业对于人口的吸纳能力，都市圈范围之内将集聚1000-5000万人口。中国将形成以城市群和中心城市为要素空间载体的区域经济发展格局。在城市和城市之间，虽然经济是高度集中的，但同时人口也将与经济同步集中，在此过程中，地区之间的人均GDP和生活质量正在逐步实现平衡发展。

　　未来在中心城市及周边的都市圈，人口将持续增长。而在远离中心城市的外围地区，将出现人口负增长。为了顺应这一人口重新布局的趋势，需要实施差别化的城乡和区域发展政策。

　　在人口大量增长的中心城市及周边的都市圈，要顺应人口增长的趋势，通过供给侧的改革来建设高效且宜居的大城市。一方面，城市的规划要以科学预测的人口增长趋势为基础，在保持城市面积适度扩张的过程中，建设紧凑型城市，避免城市出现低密度的蔓延。为了顺应人口增长和出行的需要，在人口聚集的都市圈建设密集的轨道交通网络，提高公共交通在出行中所占的比重。在教育、医疗、文化设施等公共服务的提供中要改善供给的数量、质量、结构和空间布局，适应人口的增长和人口空间布局所出现的调整。在个别超大型城市，随着服务业比重越来越高，服务业的就业岗位和消费需求将集中在中心城区，因此需要做好人口重新向中心城区集中的准备，避免盲目进行居住人口的疏散，造成更为严重的“职住分离”问题。在生态保护方面，在高人口密度的大城市，一方面要在生产中提高环境友好型的服务业占比，对制造业加强污染管控。另一方面，在生活中要通过提高公共交通的比重以及清洁能源的使用，减少碳排放。同时，在生态宜居方面，建设立体绿化、口袋公园等适应高密度城市发展的绿化模式。

　　在经济和人口向着城市群，特别是中心城市周围的都市圈集中的过程中，一部分省份以及城市群相对外围的地区将出现人口的负增长。一些城市辖区范围之内的农村人口将大幅度减少，甚至有一部分城市的中心城区也会出现人口的负增长，从而呈现出“收缩城市”的现象。在人口负增长地区，将需要进行减量规划。虽然人口的负增长会对经济增长的总量产生负面的影响，但是也要看到，对于发展农业、旅游和自然资源等产业来说，人口负增长恰恰是提高人均GDP的机遇。适度的人口负增长，也有利于承载力较弱地区的生态恢复。在收缩城市，需要将公共服务向中心城区适度集中，以提高公共服务的提供质量和效率。

　　为了推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，要优化和完善全国主体功能区规划，通过生产要素市场改革，推进一体化发展。

　　第一，要优化和完善《全国主体功能区规划》。

　　在将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类的基础上，应进一步在省内划分出产业发展区、农业主产区和生态保护区，并识别出人口净流入和净流出地区，进行分类规划。“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，对人口流出地区制定适度减量发展的规划。建设用地、投资等资源投向与人口流动方向在总体上保持一致。

　　中央财政转移支付一方面要帮助相对欠发达地区有效促进其具有比较优势的产业发展，并帮助他们建设公共服务和基础设施，提高其生活质量。另一方面，还需要帮助人口流入地区提供适应人口增长趋势的公共服务和基础设施。其中最为重要的是提供与常住人口规模相适应的教育，特别是高中阶段的教育。中国即将成为高收入国家，但与OECD国家相比仍有3-4年的人均受教育水平差距，为了弥补这个差距，必须逐步普及高中阶段的教育，而这一任务在人口大量流入的特大和超大城市更紧迫。

　　第二，要进一步发挥优势地区的高效集聚的潜力，增加经济和人口的承载力。

　　在国家中心城市及其周围地区，以都市圈规划作为推进区域经济一体化的抓手，并更好地发挥中心城市对周边城市的带动作用。为了顺利实现这个美好的愿景，可以建立跨行政区的行政管理机构或协作机制，负责城市群和都市圈的规划和跨行政区的公共品提供，并以公路和铁路的网络化为抓手，以制度和政策的一体化为保障，推进城市群和都市圈内大中小城市协调发展。

　　深化土地制度改革。新增建设用地指标根据常住人口的增长数量和速度进行分配。不同地区之间应进一步展开跨地区建设用地指标转让的制度改革，包括存量未用的建设用地指标，闲置的城乡建设用地复耕为农业或生态用地后产生的建设用地指标。在人口流入地增强土地管理的灵活性，放松建设用地容积率管制，实施多功能用途的土地管理制度，并且允许不同功能用途的土地进行更灵活的功能转换。

　　在住房制度方面，逐步将公租房和廉租房覆盖到长期稳定就业和居住的常住人口，增强对于低成本居住形态的包容度，为更多的低收入群体融入大城市的生活创造条件。通过增加住房供应，建设多元化的住房供应体系，保障房地产市场的健康、长效、稳定发展，增加对不同收入和技能水平的劳动力的容纳能力。

　　人口和户籍管理制度改革。在户籍制度改革方面，加强对于特大和超大城市户籍制度改革力度，降低稳定就业的外来常住人口落户本地的门槛，主要依照稳定就业和缴纳社会保障的年限进行积分。正确认识产业集聚发展带来的低技能劳动力就业增长机会，科学对待优势地区大量低技能劳动者流入的趋势，淡化教育水平在积分落户中所起的作用。另一方面，逐步扩大居住证覆盖范围，并逐步缩小居住证持有者和本地城镇户籍居民之间的公共服务差别。户籍制度逐步调整为常住地登记制度，逐步实现公共资源按常住人口配置。

　　第三，要建立和完善地区间利益共享机制。

　　在发展中营造平衡的区域协调发展道路，必须以地区之间的人口自由流动为前提。人口自由流动本身就是中小城市一部分人口共享中心城市发展成果的途径。进一步扩大城市群内优先实现户籍准入年限同城化累计互认的范围。中心城市对来自于其他城市的长期稳定就业人口应加快落户的速度，降低落户的门槛，让他们在中心城市获得享受医疗和教育资源的平等权利。

　　可以以城市群为单位探索成立共同发展基金。由相关各地区政府按各自GDP总量进行投入，专门用于提供跨界的公共品，既要对中心城市及周围优势地区增加投入（如跨界基础设施建设），增强其经济和人口的承载力，也要推进城市群内部公共服务均等化和对欠发达地区有效的转移支付。

　　建立并完善财税分享机制。上述由各地区政府共同成立的发展基金，如果作为投资基金，按市场化方式运作，目标是最大化投资回报，那么，所产生的利润分享本质就是财税分享。此外，在实践中已经出现了一些“飞地经济”的模式，中小城市联合中心大城市，利用大城市的综合优势，共建产业园，并分享由产业园产生的税收。其中，共建产业园的建设用地指标可以来自于相对外围的中小城市，而资金投入则更多来自于中心城市。有些飞地经济的产业如果占地更多，技术水平相对较低，则更宜建在外围城市。

　　实现服务互通共享。在城市群一体化进程中，具有发展优势的中心城市，应以更为开放的姿态，探索医疗和教育等优质资源服务于其他地区的体制和机制。既要对来自于其他城市的长期稳定就业人口加快落户，又要通过在异地建设分院和人员交流等形式，形成服务于其他地区的共享机制。中心城市要看到服务的互通共享是着眼于整个城市群的共同发展的，如果仅看到“共享”，看不到“共赢”，则难以真正推进区域经济一体化。

　　第四，建立和完善配套的治理机制。

　　为了“在发展中营造平衡”，要从根本上淡化地方政府的GDP和税收总量考核机制。特别是相对缺乏集聚经济的中小城市，经济发展的绩效应更注重人均指标和生活质量。地方经济发展的最终目标是为了不断满足人民对美好生活的向往，为此应强化常住人口对日常城市管理和公共服务提供等方面的评价和反馈机制，逐步加强常住人口综合满意度指标对于地方政府考核的引领作用。

　　从更远的长期来看，新的中央－地方财政关系必须逐步建立起来。未来，允许地方政府自主发债，或扩大中央代发地方政府债券的范围，可以让融资成本低于目前各类短期债务的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息优势，让融资的数量和结构更符合当地实际需要。同时，必须打破地方政府对于中央政府的“刚性兑付”预期，避免地方债务不断膨胀的“道德风险”，让地方政府财政的责、权、利更为对称。不仅如此，还需要寻求新的机制来制约地方政府，避免其出现无约束的债务膨胀。一方面，更完善的金融市场和更透明的信息是保证地方政府融资规模受制于其资产数量与质量的机制。另一方面，当地居民通过地区间移民“用脚投票”，也是约束地方政府的必要机制，防止地方政府投资超过实际需求。在这个意义上，劳动力流动是中国这样的大国治理结构中必不可少的构件。