尽快赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格

　　作者：贺震

　　日前，十三届全国人大常委会第三十六次会议举行联组会议，审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告（以下简称《报告》）。《报告》在“意见和建议”部分中提出，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格。

　　今年3月—6月，全国人大常委会组成执法检查组，赴山西、江苏等7省（自治区），对《环境保护法》的实施情况开展执法检查。检查中，地方普遍反映，生态环境部门执法垂直管理改革后，县级生态环境主管部门调整为市局派出分局，不再作为县级政府组成部门，执法效能不足。检查组倾听基层呼声，直面实际问题，不回避、不绕弯，针对县级生态环境部门的独立执法主体资格问题直接提出了建议，县级生态环境部门缺乏独立执法主体资格的尴尬局面出现了转机。

　　党中央高度重视生态环境领域行政体制改革工作。党的十八届五中全会要求，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。此后，生态环境系统进行了一系列垂直管理制度改革。垂改到位后，县级生态环境分局是否具有独立执法主体资格的问题，各方观点不一。

　　第一种观点认为，县级生态环境分局作为脱离县级政府职能部门序列的专门行政机关，对县域生态环境保护工作实施统一监督管理，具有以自己名义从事行政执法活动、承担相应法律责任的权力和能力，也就具有行政执法主体资格。

　　第二种观点认为，从执法资源、执法成本、加强基层执法队伍建设、强化属地环境执法等角度出发，县级生态环境分局拥有行政处罚权。

　　第三种观点认为，市级生态环境部门是辖区内对生态环境违法行为具有行政处罚权的行政机关，县（市、区）分局作为市级生态环境局的派出机构，不具有独立执法主体资格，只有经法律、法规授权方能以自己名义实施行政处罚。

　　《报告》针对种种争议提出了见解。县（市、区）生态环境分局作为环境管理的第一线机构，日常执法监管是其主业，大量的执法文书不能以自己的名义制作，而要报请市局，以市局的名义制作和行使职权，确实不方便，提高了执法成本、降低了执法效率。但《行政处罚法》规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。不能以县级分局以市局名义实施行政处罚不方便、成本高、效率低为由，让县局违背现行法律实施行政处罚。若是在没有法律授权的情况下，县局以自己的名义实施行政处罚，则属于违法行政，行政相对人若提起复议，复议机关通常都会对处罚决定予以撤销。若行政相对人提起诉讼，审判机关通常都会判决县生态环境分局败诉，并撤销行政处罚。这给生态环境部门执法带来了较大困扰，也不符合生态环境保护综合行政执法的改革方向。

　　为解决垂改后行政处罚权集中到设区市生态环境局，县级生态环境分局缺乏独立执法主体资格的困扰，多地进行了积极探索，比如探索采用“局队合一”等执法监管模式等。这种方法，有效地解决了执法主体名义的困扰，不失为较好的应对措施，但类似的尝试尚无法从根本上解决基层生态环境分局的执法主体资格问题。

　　为此，近年来屡有全国人大代表与全国政协委员提交议案提案，建议推动出台司法解释或修订生态环保相关法律，给予县级分局独立执法主体资格。全国人大常委会在制修订生态环保法律时，也已作出积极回应。通过组织土壤污染防治法、环评法、固体废物污染防治法等法律的制修订，县级生态环境分局执法主体地位问题得到了部分解决。但生态环境保护的执法范畴远不止这几个领域。从长远来看，需要通过修订生态环境保护的基本法即《环境保护法》，彻底解决这一问题。

　　《报告》指出，《环境保护法》修订实施已经8年，部分规定难以适应新时代生态文明法治建设的新任务新要求，需要与时俱进适时修改完善，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格。显然，全国人大常委会已将修订《环境保护法》提上了议事日程。一部法律的修订，从启动到生效实施，有一个相对较长的过程。建议先行通过释法方式或出台“决定”，尽快赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格。（贺震）