【思享家】创新耕地保护模式，挖掘多元空间价值

　　作者：张英男（浙江大学公共管理学院副研究员）

　　粮食，乃国之根本、民之命脉。地为粮之本，守住耕地数量和质量红线是保障粮食安全的基石。习近平总书记多次强调“像保护大熊猫一样保护耕地”“要采取‘长牙齿’的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”党的二十大报告明确提出“全面推进乡村振兴”，其中包括“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”统筹粮食安全与活化乡村经济是未来农业农村发展面临的重大课题，亟待通过深化耕地保护模式的创新，探索面向多元价值诉求的耕地保护新途径，在夯实乡村振兴基础的同时为其蓄势赋能。

　　多重影响与多元空间价值诉求下的耕地保护

　　务农重本，国之大纲。粮食安全是“国之大者”，保障粮食生产和重要农产品供给是耕地保护的首要目标，以应对复杂严峻的国际形势及极端气候事件引发的全球粮食供应链波动。同时，耕地作为乡村产业发展的核心要素，其合理开发利用是乡村空间价值实现与乡村振兴的关键。然而，由于农业经济效益低下，在有些地方，不少农业生产主体甚至部分基层治理主体，对于种植粮食作物的积极性并不高，导致耕地“边际化”现象层出不穷。那么我国的耕地保护该如何统筹兼顾基于底线思维的粮食安全和基于发展视角的乡村经济增长？

　　传统的以粮食生产为主的耕地保护价值观已无法满足乡村发展的现实需求，无法使耕地资源的多功能价值得到显化，推动乡村空间价值在国家、社会、企业之间进行有效价值交换，亟待深化耕地保护转型创新。其一，效率与风险需要得到有效统筹，不能单纯关注保障粮食安全的底线约束而忽视了农户的发展权益；其二，耕地的多功能属性可以创造更高的经济价值，合理开发和利用耕地的经济及非经济产出潜能，有助于推动乡村产业的融合发展；其三，耕地多功能管理可以满足多元主体的利益诉求，既满足政府对于粮食安全等风险防控的关切，也满足社会公众对耕地的非生产性功能需求，同时还会激发农民参与耕地保护的内生动力。

　　耕地保护的多功能转型可助推乡村多维空间价值实现

　　回顾我国耕地保护制度的历史嬗变过程，可以看出其已经历由传统的单纯根据农业生产的刚性需求而仅关注数量管控，到数量与质量并重的双重管理，再到“数量、质量、生态”三位一体管控的多元价值逐步显化的赋能治理路径。然而，为推进生态文明、粮食安全与乡村振兴协同发展，单纯关注数量、治理及生态三个维度并不能赋予广大生产主体的生产积极性，这也是近年来华北“杨上粮下”、华南“占田植桉”、长江中下游“双改单”等土地粗放利用现象出现的根源所在。因此，基于多功能价值视角的“数量、质量、生态、效益”多维耕地保护框架更适合当今的时代需求，符合耕地资源、资产、资本价值实现的内在运行规律。

　　实现“数量、质量、生态、效益”的多维协调是耕地多功能管理的内在要求。坚持耕地数量的刚性管控与耕地储备的安全底线是耕地保护的基础。在数量与质量管控的基础上，要统筹兼顾耕地利用的生态价值与经济效益，将坚守与开放相结合，在保护耕地的同时，通过多元手段，促进农业高质量发展与产业融合。例如可以通过耕地资源的粮食生产、维持农户生计、维持生物多样性、固碳释氧、景观美学等多重空间价值的开发，在具有市场潜力的区域，打造田园综合体、现代农业园区等，塑造“符号化”的农业生产空间，推动农业生产空间的商品化。虽然耕地保护的核心在于保障粮食安全、防范风险、守住底线，但耕地的经济效益是“吸引”其经营主体“留在乡村”的主要因素，是激励农民从事农业生产，避免“弃耕”“撂荒”等问题发生的根本。因此，在尊重耕地多元功能内在联系及其联合生产特征的基础上，实现耕地保护的赋能治理是应对复杂背景、实现“稳粮食、保耕地、促增收”的有效方案。

　　耕地利用的多功能管理需要政府、市场和社会的有机协同

　　耕地的多功能属性与政府、市场和社会多元主体的利益诉求相契合，因此需要通过耕地治理模式的转型增进二者之间的相互嵌入性与关联性。在中国的基本国情及现实环境下，政府话语权的强势地位奠定了我国耕地保护的基调，“守住耕地红线、保障粮食安全”是政府最为关注的，兼顾着实现乡村经济社会发展的目标。然而耕地资源的多功能利用与多元价值实现并非仅仅依靠政府的顶层设计及宏观决策便可以实现，其更多遵循的是市场规律，因此农业生产空间的多功能供给与城乡居民消费需求的有机结合是其中的关键之一。同时，增强社会对耕地多元价值的认知、提高社会对生态文明的认知能力，有利于多功能农业与社区、餐桌的有机衔接以及城乡统一的土地经济市场的发展。

　　因此，耕地多功能管理需要政府所发挥的政策、规划作用，市场的供需调节以及社会的引导有机协同。政府在耕地多功能治理中更多是以控制与约束的方式来进行耕地利用方式、方向的管控，主要通过政策与规划两种手段来实现。在政策制定上，通过顶层设计在强调数量、质量刚性管控的同时，鼓励耕地的多功能开发利用，同时在科学分析耕地多功能空间组织特征的基础上进行合理的空间布局，并通过国土空间综合整治，建设具有高价值的多功能农业空间。市场在耕地多功能管理中的基本逻辑遵循“选择与竞争”的规律，要有效分析耕地多功能供给与需求，鼓励多元主体参与耕地多功能经营与管理，加大耕地直接经营者参与多功能经营的补贴力度，形成有序高效的市场格局。社会在耕地多功能管理中的作用更多是思想与意识的引导，增强公众对环境友好型土地利用方式的认识并积极参与耕地多功能经营的监督、组织与实施。最终，形成政府、市场和社会有机协同的耕地多功能管理新格局。