作者：万凌霄（重庆社会科学院）

　　中央经济工作会议指出，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。”县城作为连接城乡的中间环节，是推进工业化和城镇化的重要空间载体。目前，中国内地共有县域1800多个，占我国国土面积的90%左右，贡献了超1/3的GDP，在推动经济社会高质量发展，破解城乡二元结构、畅通城乡二元经济循环等方面起着关键作用。

　　推进以县城为载体的新型城镇化具有重要现实意义

　　改革开放以来，伴随着户籍制度、农村经济体制、土地制度等改革深化，我国城镇化进入快速发展阶段，县城对产业及人口的集聚能力不断增强，在城镇体系中的作用日益凸显。但总体看，我国县域数量庞大，各地情况千差万别，发展不平衡、不充分问题依然突出，空间、人口、经济规模差距较大。县域既是新型城镇化的发展重点，也是发展难点。加快推进以县城为载体的新型城镇化是构建城乡融合发展新格局的必然选择，对社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义。

　　能够拓展消费空间、挖掘内需潜力，积极构建和融入新发展格局。扩大内需的关键在提升消费，人则是消费的核心要素。我国县域聚集着约一半的人口，消费潜力巨大。近年来，农民工就近就业和返乡创业趋势明显，2022年在本地就业的农民工达12372万人，同比增长2.4%，县域逐渐成为农业转移人口的理想承载地。随着县域人口集聚能力的增强，不仅能够活跃县域经济，还能够激发农业转移人口在教育、文化、体育等方面的消费需求，改善农村居民消费结构，势必为扩大内需、释放消费潜能提供有力支撑，从而全面提高经济发展质量。

　　能够统筹新型城镇化和乡村全面振兴，走好城乡融合发展之路。县域是连接城市、服务乡村的基本单元，具有承上启下的重要作用。我国大部分农村位于县域范围内，县城则是县域的经济、政治以及文化中心，对农村具有极强的辐射带动作用。同时，随着大城市产业结构逐步由劳动密集型产业向数字经济、现代服务业等资本密集型产业转型升级，就业创造能力明显减弱，厂商以及生产要素向县城集聚，县城成为兼具城市与农村特征、促进城乡融合发展的重要突破口。因此，加快推进以县城为载体的新型城镇化，能够推动县城成为链接大城市和小城镇的枢纽，破除城乡二元分割的体制机制，从而促进城乡优势互补、合理分工、协调发展和共同繁荣。

　　能够更加注重以人为核心，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。以人为本是新型城镇化的核心要义。目前，我国超2亿人居住在县城或县级市城区。农民工由以往“单枪匹马”进城逐渐转变为举家进城，在县城购房、就医、随迁子女就学的需求日益增加。县城既是公共服务和人口的集聚地，也是保障民生福祉、创造高品质生活的空间载体。然而，在城镇化体系中，大中城市空间结构以及品质不断优化，县城基础设施建设以及教育、医疗、文化、体育等公共服务水平还低于全国城市平均水平。加快推进以县城为载体的新型城镇化，能够提升县城发展质量，推动优质教育、医疗、养老等资源向县城集聚，从而保障和改善民生，让更多居民享有安全健康、较高品质的城市生活，不断实现人民对美好生活的向往。

　　以县城为重要载体的新型城镇化建设的实践路径

　　加快推进以县城为载体的新型城镇化，要将县域作为城乡融合发展的重要支点，将县城优势、特点、资源统筹起来，更加注重以人为本，从产业发展、公共服务、体制机制等多方面协同发力，提升县城产业承载能力和人口集聚能力，打造宜居宜业、各具特色的县城。

　　围绕强化人口集聚功能，推进农业转移人口市民化。人口流出是制约县城发展的瓶颈所在。长期存在的“城市偏好”以及户籍制度限制致使农业转移人口与县城居民无法享受同等公共服务。要将农民增收与县城经济增长有机结合起来，保障好农业转移人口在城市与农村的各项权益，确保农业转移人口融得进城市、回得去乡村。一方面，深入推进户籍制度改革，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一，逐步推进居住证与身份证功能衔接，探索紧缺优质公共服务梯度供给制度，拓展居住证持有人可享有的基本公共服务范围。另一方面，保障进城落户农民土地等合法权益，健全农村“三权”确权登记颁证管理体系，因地制宜采取一次性支付补偿、分批多次补偿等多元化补偿方式，支持进城落户农民依法自愿有偿转让农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

　　围绕提升产业支撑能力，持续夯实县城产业根基。产业是县域发展的根基，产业兴，则县域兴。要明确产业发展方向和路径，推动产业发展与城镇化的良性互动、互促互进，实现产业、人口集聚。一方面，明确产业发展路径。我国县城众多、各具特色，要根据县城发展的客观条件，统筹内部产业培育与外部产业转移，充分发挥市场在产业培育方面的作用，推动“人、地、钱”等生产要素向县城合理流动，形成多元化产业发展路径。另一方面，培育壮大特色优势产业。县域产业发展不能盲目跟风，要围绕优势产业、区位布局、要素集聚等方面来搭建产业平台，补齐原材料、基础工艺技术等短板，不断完善产业配套设施、提升商贸物流服务整体水平，打造“人无我有、人有我优”的特色产业，避免“千篇一律”，推动县城产业结构转型升级。

　　围绕增强综合承载能力，强化县城公共服务供给。推进县城为载体的新型城镇化关键点在于，通过对接大中城市资源，辐射带动乡村发展，形成“县城—乡镇—村”功能衔接互补、梯次发展格局。要充分发挥县城对乡村的带动作用，按照县城常住人口规模配置，推动医疗、教育、养老等公共服务提标扩面；同时，加快推进县域医疗共同体、教育共同体发展，推动城乡教育一体化改革，努力实现城乡公共服务均等化。此外，还要顺应产业升级、人口流动、空间演进趋势，营造宜居环境，优化内部空间结构和功能布局，推动县城更新、老旧小区改造，提升交通、网络等基础设施水平，提升县城生产生活生态空间供给能力。

　　围绕激发县城发展活力，集成推动体制机制改革。我国多数县城资源统筹能力有限、管理权限小，需持续推动体制机制改革，为畅通要素流动、提升县城治理能力提供有力支撑。一是建立高效集约用地机制。土地是新型城镇化建设的关键要素，要围绕产业发展现实需求，推动土地要素差别化配置，统筹新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标，稳妥推进农村集体建设用地入市，保障土地向重点区域、重点产业、重点项目倾斜。二是完善多元投融资机制。持续加大财政转移支付力度，鼓励金融机构加大对县城建设的信贷支持力度，积极引导社会资本参与城市开发建设运营。三是创新县城数字化治理机制。充分发挥数据要素在县城治理中的作用，提升县城数字基础设施建设水平，拓展数字技术在县城治理中的应用场景，实现基层治理精细化、品质化、人性化。