作者：孙轩（南开大学数字城市治理实验室主任、计算社会科学实验室副主任、数字政府与数据治理研究中心副主任）

　　近年来，随着新一轮科技革命和产业变革的深入推进，以无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）为代表的低空技术平台快速发展。低空应用正逐渐从农业生产、灾害监测、空间测绘等领域向城市生产、生活服务拓展，覆盖空中交通、物流配送、文旅消费等一系列场景。城市低空经济，因此成为各地方培育新动能、塑造新优势的重要方向，例如：上海市聚焦区域交通场景，在浦东机场率先探索eVTOL特许飞行应用；广州市以荔湾区为试点，开启低空无人机医疗配送服务；苏州则依托金鸡湖及古城等特色空间资源，积极发展低空观光航线。今年的《政府工作报告》也提出，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。

　　然而，在低空产业加速布局的同时，各方面城市低空应用也面临着安全监管难度大、空域资源协调难、配套服务保障弱等多重挑战。特别是在人口密集、飞行活动高频的城市核心地区，一旦发生事故，社会影响和安全后果都极为严重。因此，推动城市低空经济发展，必须坚持安全底线与规则导向，构建与产业形态相适应的制度体系、治理系统和功能生态。

　　城市低空经济发展面临的突出挑战

　　作为新质生产力的典型代表，低空经济已成为很多城市培育新动能、发展新产业的重要抓手。但要实现相关应用的规模化落地与常态化运行，其管理服务过程中的诸多深层次矛盾与瓶颈亟待破解。具体而言，城市低空经济发展目前主要面临以下突出挑战：

　　低空应用发展迅速，法律规范适配尚显不足。我国已在低空经济领域开展了一系列政策探索，包括低空空域分类管理改革试点、无人驾驶航空器实名登记与运行管理制度、通用航空和无人机产业发展规划等，但相关制度供给仍滞后于低空技术应用的快速演进。在适用范围上，当前的法律、法规多以传统民用航空器或特定类型无人机为规制对象，难以覆盖电动垂直起降飞行器、有人和无人混合运行模式等新形态。部分新型飞行器在准入审批、运行管理和事故责任认定等方面需要更加明确的法规依据，避免形成监管灰色地带。同时，由于立法周期与技术迭代之间存在客观时差，新兴产品往往在投入商业化运行后一段时间内容易处于制度真空状态，既制约了行业规范化发展，也放大了潜在安全风险。在监管层面，现有法律、法规对低空空域的划分和使用规定相对原则化，缺乏面向城市复杂场景的精细化管理规则。不同高度层的使用权限、飞行器之间的避让原则、有人与无人飞行器的协同运行等关键问题缺乏明确指引，增加了城市低空活动的不确定性和事故风险。在前瞻性方面，现行制度主要着眼于当前的低空通航需求，对于自主飞行、人工智能控制、数字空域管理、低空数据安全等前沿技术及未来应用场景缺乏制度储备。

　　低空运行环境复杂，治理体系仍需完善。城市低空运行环境整体呈现多主体交织、动态变化频繁、风险要素叠加等特点。因此，其运行管理的系统性、协同性和精细化程度直接决定了低空经济发展的安全水平、运行效率与可持续性。就治理主体而言，低空经济涉及工信、民航、交通、公安、应急等多个部门，现有的规章制度也多以部门立法或规范性文件形式分散出台，这种多头管理的格局，不仅抬高了低空应用的合规性成本，也削弱了政府监管的实际效能。从运行机制来看，城市低空治理尚未形成统一、高效的统筹协调体系。面对高频次、小规模、场景化的城市低空应用，传统民航管理模式难以满足低空飞行活动灵活调度、快速响应的现实需求。低空飞行的计划申报、空域审批、动态监控、应急处置等环节仍以分段管理为主，缺乏覆盖“事前-事中-事后”的全流程一体化管理框架，需要进一步加强城市低空的精细、实时监管与服务。在技术支撑层面，低空运行感知、指挥调度和风险预警系统建设还不完善，其数字化、智能化能力与实际应用需求存在一定差距。比如数据平台的智能分析与决策支撑能力偏弱，对异常行为、突发事件的识别和响应主要依赖人工经验，预警的前瞻性和处置的及时性都有待加强。

　　低空应用需求升级，功能服务有待加强。随着相关技术条件日趋成熟，低空经济的价值逻辑也从“能不能飞”逐渐转向“飞得好不好、用得值不值”。面对日益多样、高频的低空应用，各类低空运行主体及其功能系统对通行导航、数据交换、运维支持等基础服务能力都提出了更高的要求。一方面，为了支撑低空经济的规模化发展，行业监管与运营平台需要进一步提升低空服务供给的安全性、便捷性与可获得性。比如城市低空起降点、停放点、充换电站及维修保障网点等核心基础设施，需要构建起连续稳定的运行服务网络。另一方面，作为高度数字化、网络化、智能化的新型经济形态，低空经济对于感知、通信、计算和协同管理服务的依赖度极强。这就要求我们必须构建起与之相适应、全覆盖、高可靠的低空数字基础设施体系。此外，城市低空运行对算法、算力和数据协同功能也提出了较高要求，可以将低空数字服务体系纳入城市新型基础设施建设和智慧城市发展的整体框架，加快构建“感知-传输-计算-平台-应用”一体化的低空数字底座，促进低空应用的大规模推广和商业模式创新。

　　城市低空经济的安全可持续发展路径

　　不可否认，我国的城市低空经济展现出了巨大发展潜力，但在当前复杂城市环境下，要实现城市低空应用的规模化、规范化运行，还必须应对上述问题，强化系统思维，构建技术、制度与场景相结合的综合治理框架。

　　坚持技术创新与前瞻性制度建设协同推进。在空域管理、数据交互与安全监管等关键环节，通过部署多源感知、智能通信与实时计算能力，逐步构建具备“感知—分析—决策—反馈”闭环功能的低空“数字神经系统”，实现对飞行器状态、空域资源与运行风险的动态感知与精准调度，从而系统性提升低空运行的本质安全水平与运行韧性。这一过程不仅是技术能力的叠加，更是对低空运行复杂系统的整体重构，使安全保障由被动响应转向主动预防与前置干预。

　　与此同时，要前移制度供给的时间窗口，将适航认证、运行标准、数据规范与监管规则的研究嵌入技术演进全过程，推动制度设计与技术路径之间形成动态耦合关系。通过构建“技术升级+规则储备”的双轨推进机制，一方面以技术突破不断拓展低空应用边界，另一方面以制度预研提前锁定潜在风险与治理边界，从而有效避免制度供给滞后所引发的监管真空与发展失序。在这一框架下，制度不再是对既有实践的被动回应，而成为引导技术演进方向与产业发展节奏的重要变量。

　　在具体实施路径上，同步推进共性技术平台建设与新型规则逻辑探索。一方面，依托低空数字底座，强化低空技术与信息通信、数字孪生、人工智能等领域的深度融合，推动形成跨场景、跨主体、跨系统的协同运行能力；另一方面，针对自主飞行、无人集群、跨区域运行等新业态与复杂场景，探索更具弹性与适应性的规则体系，如分级分类管理、动态授权机制与场景化监管模式等。在技术与制度的双向塑造下，逐步形成以规则引导创新、以制度稳定预期、以市场机制放大应用价值的长效治理格局，为低空经济的可持续发展提供坚实支撑。

　　加快构建城市低空空域的协同治理体系。在厘清低空运行多元主体权责边界的前提下，进一步细化并完善低空空域的分类与分级管理机制。基于飞行高度、任务类型、风险等级及空域密度等维度，构建“分区—分层—分级”的立体化管理体系，将通用航空、无人机物流、城市巡检及应急救援等不同应用场景纳入统一但差异化的规则框架之中。在此基础上，通过嵌入动态调整机制，使空域资源配置能够随需求负荷与风险态势实时变化，从而为多主体参与下的高频次、常态化低空运行提供制度性支撑与调度弹性。

　　围绕多部门协同这一关键瓶颈，加快构建跨部门一体化的低空综合治理系统。通过整合民航、工业和信息化、公安、应急管理等部门的监管数据与业务系统，形成覆盖飞行审批、运行监测、风险预警与应急处置的全流程信息链条，实现“事前联审、事中联控、事后联处”的协同治理闭环。在技术路径上，依托低空数字基础设施，强化多源数据融合、实时态势感知与智能决策支持能力，推动监管模式由静态审批向动态监管转型，进而显著提升复杂环境下低空运行的安全性与治理效率。

　　在治理结构层面，将公众参与和社会沟通作为低空治理体系的重要组成部分，以回应低空活动外部性不断显现的现实挑战。通过建立多渠道的信息公开与反馈机制，系统评估并持续监测低空飞行对城市噪音、个人隐私及生态环境的潜在影响，并将相关评估结果嵌入决策过程之中。同时，探索责任细化与风险共担机制，通过制度化安排明确政府监管责任、企业运营责任与公众知情权与参与权，形成多元主体协同互动的治理格局。在此基础上，推动低空运行从以部门分割为特征的离散化管理，逐步转向以规则协同与多方共治为导向的系统性治理，实现安全与发展的动态平衡。

　　着力打造面向场景的智能化低空服务平台。以城市多元应用需求为导向，尽快打造智能化低空服务平台，并推动平台功能由单一管理向综合服务转型。在功能构建上，围绕物流配送、医疗救护、城市通勤等高频刚需场景，强化“场景—任务—空域—平台”的协同设计逻辑，通过低空数字基础设施、智能调度系统与服务配套体系的系统集成，实现运行资源的动态匹配与高效利用。通过降低起降、航线、调度与运维等全流程成本，进一步释放低空资源潜能，提升城市运行效率与公共服务可达性，推动低空应用由示范探索迈向规模化、常态化运行。

　　在平台演进过程中，同步嵌入安全治理逻辑，实现“运行服务”与“风险防控”的一体化设计。以数智化技术为支撑，将风险评估、隐私保护与数据安全纳入平台底层架构，通过实时感知、动态预警与智能处置机制，构建全流程、可追溯的安全保障体系。在具体功能层面，推动飞行器具备应急着陆、失控保护、路径重构与数据安全处置等关键能力，同时依托多源数据融合与算法模型优化，实现对飞行冲突、异常行为及潜在风险的前瞻性识别与精准干预，从而显著提升低空运行的本质安全水平。

　　在制度与市场协同层面，完善与平台运行相适配的保障机制，构建多主体参与的风险分担与利益协调体系。通过引入商业保险、责任界定与风险共担机制，强化企业与运营主体的风险管理能力，同时增强公众对低空服务的信任基础。在此基础上，推动形成以平台为枢纽的产业生态，通过服务能力提升带动应用场景拓展，以应用规模扩张反哺技术创新与制度完善，逐步构建“以服务促应用、以应用带产业”的发展闭环，进而推动城市低空经济实现安全可持续发展。

　　【本文系国家社会科学基金重大项目“因地制宜发展新质生产力的案例比较研究”（项目号：25&ZD091）阶段性成果】