作者：陈明星（中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任）、张文忠（中国科学院地理科学与资源研究所研究员）

　　随着我国城镇化进程从高速扩张迈向存量优化的新阶段，城市更新已成为推动高质量发展与提升居民生活质量的关键路径。然而，这一转型面临着诸多复杂且棘手的挑战，亟须以制度创新为引领，通过政策法规的精准供给、金融工具的多元创新、公共服务的均等化布局以及城乡要素的双向流动，构建更具韧性的城市更新体系。这不仅是对既有发展瓶颈的突破，更是塑造以人为本、绿色低碳、智能高效的新型城市形态的必然选择，将为中国特色城镇化道路提供新的实践范式。

　　我国城镇化发展新阶段的特征与转型逻辑。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2000——2020年，我国城镇化率年均增速高达1.39个百分点。然而，近年来我国城镇化增速明显放缓，2020——2023年年均增速降至0.76个百分点。最新统计数据显示，我国常住人口城镇化率已达67%，标志着城镇化进入以存量优化为主导的重要时期。这一转型不仅意味着建设重点从增量扩张转向质量提升，更要求建立适应高质量发展的空间治理体系。其具体特征如下。

　　一是城市发展底层逻辑的转变。城市发展底层逻辑从以产业为先导、以城市空间为支撑，逐步过渡到以人为核心，将人的需求和体验置于首位。未来，城市发展将不再仅仅是经济和空间的扩张，而是更加注重满足不同群体的多样化需求，尤其是老年人、儿童和低收入人群等特殊群体的服务需求。通过大幅改善不同群体的民生状况，提高生活品质、改善居住环境，建设全龄友好型城市。

　　二是城市发展和建设重点的转移。随着城镇化进程的不断推进，城市发展和建设的重点正由过去的大规模增量扩张逐步向存量提质增效转变。这一转变意味着城市发展的重心从单纯的规模扩张转向更加注重质量和效益的提升。未来，我国城市发展将更加强调精细化管理、功能完善和空间再利用，更加关注城市文化、生态环境和社会服务等城市功能的综合提升，更加注重绿地建设、环境综合整治、社区活力打造、历史街区保护和公共服务设施完善等。

　　三是超大特大城市空间治理的挑战。超大特大城市作为经济、文化和科技的中心，具有强大的吸引力和辐射力。在成为人口、资源和资本高度聚集区的同时，也面临着人口密度过高、空间资源不足、交通拥堵、环境污染等问题。如何推进超大特大城市空间治理，尤其需要关注城市住房、教育和医疗等资源的空间和结构性失衡问题。

　　城市更新进程中的问题剖析。实施城市更新行动、实现高质量发展已成为中国城镇化进入存量优化阶段的重大命题。党的二十届三中全会强调“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，为城市更新及空间治理体系指明了战略方向。然而，随着新时期城市发展的环境和条件发生重大变化，城市更新面临着诸多新的问题和挑战。

　　一是现行规划管理制度有待完善。一方面，我国城市更新专项规划与国土空间规划衔接机制还不顺畅。例如，空间规划编制审批周期相对较长，存在一定滞后性，不适应城市更新的动态调整特征和已建成地区的复杂状况。另一方面，当前我国缺乏有效处理涉及复杂土地产权更新项目的系统化处置政策，导致城市更新项目无法做到土地用途灵活调整、土地增容或者不同类型房屋建筑功能兼容。

　　二是城市更新多元资金保障机制尚未形成。一方面，地方政府财政压力较大，既有专项资金缺乏统筹。目前，地方层面仅部分城市设立城市更新专项资金，且地方政府专项债券对城市更新支持不足，城市更新面临较大资金缺口。另一方面，现有的金融支持城市建设多面向传统基建和地产开发等领域，与城市更新的需求不匹配，导致城市更新项目融资难度大、融资成本高。

　　三是大城市及旧城公共服务更新压力较大。一方面，在快速城镇化过程中，关注新城建设、“忽视”旧城改造，导致旧城的公共服务欠账较多。老旧小区普遍存在设施老化、卫生清洁不佳、停车难、居民住宅跑冒滴漏等民生痛点。另一方面，我国大部分城市“摊大饼”的空间结构体系造成的职住分离问题依然突出。据《2024年度中国主要城市通勤监测报告》显示，2023年超大城市平均通勤距离为9.5公里，特大城市平均通勤距离为8.3公里。

　　四是城乡融合及城市边缘存在“灯下黑”问题。一方面，我国城市规划建设及其空间治理更注重城市“心”的更新，实际却弱化了边缘的“圈”，一定程度造成“不城不乡”“城乡割裂”等问题。另一方面，我国部分超特大城市的更新改造存在公平性问题，一味追求“美化彩化”“大树进城”“一夜成林”，而拆除大型市场或外迁产业，导致城市就业和民生改善效果适得其反。

　　优化四个体系推动城市高质量发展。城市更新是推动城市高质量发展、提升城市品质和居民生活质量的重要举措。近年来，随着我国城镇化进程的加速推进，亟待从政策法规、资金保障、空间优化、城乡协同等多维度入手，系统性地优化四个体系，为城市可持续发展注入新动力。

　　一是完善城市更新的政策法规与制度体系。一方面，完善城市更新相关政策体系，明确城市更新牵头部门，建立工作领导体制与实施机制，全面梳理各级部门的权责清单和核心业务清单。同时，强化城市更新专项规划的可操作性，建立城市——片区——地块——项目分层级更新传导体系，完善城市设计管理制度。此外，还要探索建立居民自主更新、“居民——开发商或代建商”的建设机制。另一方面，推进城市更新法治建设，推动城市更新各项制度改革，建立健全适用于城市更新的土地审批、标准规范、财税金融等制度体系。

　　二是完善可持续的城市更新多元投资体系。一方面，鼓励地方财政加大投入力度，在用好用足地方政府专项债券资金的同时，探索将城市老旧燃气管网改造、老旧小区改造等各类专项资金统筹整合，推动城市更新实施。另一方面，拓宽城市更新资金渠道，健全政府、社会资本、产权人等多元资金来源，发展城市更新基金、不动产投资信托基金等市场化融资模式，并根据城市更新不同阶段完善金融支持工具。同时，完善城市更新税收优惠制度，建立系统、有差异的税收优惠政策，明确不同类型城市更新项目专项税收减免政策。

　　三是完善旧城更新改造人本化的空间体系。一方面，加大旧城公共服务设施改造和更新力度，全面提升城市整体公共服务质量，如针对“一老一小”的养老、托育服务设施，增加社区停车和充电设施，提升公共设施的均衡性、可及性和供给效率。另一方面，合理控制城市开发强度，推进城市中心非核心功能疏解，着重调整核心区、中心区和都市圈空间开发强度，优化超大特大城市发展环境容忍度。同时，提升城市基础设施韧性，推进“平急两用”的基础设施建设、地下老旧管线改造升级、城市生命线安全工程以及海绵城市建设。

　　四是完善城乡双向一体化的协同发展体系。一方面，强化城市中心的集聚扩散作用，推动超大特大城市、都市圈同城化发展，调整、优化土地使用政策，建立土地、人口、住房规模协调机制，避免传统的规模扩张模式，形成超大特大城市智慧高效治理新体系。另一方面，注重城乡社区微改造，以城乡社区为基本单元，以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事为切入点，通过社会互动优化空间布局，提升生活品质和城乡社区建设水平。同时，还要有效探索城乡融合模式，因地制宜、分类指导，探索推进城乡融合发展新模式。