作者：刘瑞、吴奕潇（中国人民大学应用经济学院）

　　我国宏观经济治理的一条重要经验，就是在中国式现代化战略总体框架设计下，分阶段制定和实施经过科学论证和周密部署的中期规划，完成经济社会发展阶段性任务，以确定性应对不确定性，按部就班地实现国家发展战略目标。实践已经证明，这是中国和平崛起的成功之道。眼下正是“十四五”规划期收官之年，又是筹备“十五五”规划期起步之年。“十五五”规划期将是冲刺2035年基本实现社会主义现代化战略目标的助跑期。因此，需要科学、合理、稳健地制定和实施好“十五五”规划。

　　一项科学而又周密的五年规划，首先需要与国家的总体发展战略保持衔接。一般而言，国家总体战略包含了战略理念、战略目标、战略重点、战略步骤、战略布局和战略手段等六个基本要素。

　　发展理念与发展目标

　　发展理念是战略与规划的灵魂。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念凝聚了我国长期经济发展宝贵经验。近年来的成功实践，已经充分证明了新发展理念的正确性和现实性。因此未来五年规划期，依然需要坚定不移地继续贯彻。同时，中国式现代化不会是轻轻松松实现的，针对战略期出现的阶段性变化情况，需要统筹好发展和安全的关系。

　　发展目标是战略与规划的核心。战略目标分为总体目标和阶段目标。目前，已经设定了到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，并且设定了包含经济总量及人均GDP、人民生活水平、能源综合消耗及碳达峰、教育科技文化社会保障等一系列目标值。这些都是总体目标。作为承上启下的“十五五”规划，需要继续按照这个目标体系的内容，相应制定阶段性目标，并围绕着这些目标内容和指标数值提出相应的发展任务。比如依照2035年经济总量较2020年翻一番的考虑，从2021年到2035年年均经济增长率需要保持在4.7%以上。因此“十五五”规划期的经济增长率原则上也需参照这个要求来确定。

　　制定阶段性规划目标及任务，综合平衡是始终要坚持的一项原则。总体目标是统领全局和长期性的。然而未来的不确定性导致每个阶段的目标实现有可能出现偏差，这种情况在所难免。因此在每个阶段制定具体发展目标时，需要依据上一阶段的目标实现情况，做出动态调整。规划追求的不是目标任务完成严丝合缝，而是阶段性规划任务与总体性目标之间保持大致平衡、动态平衡、结构平衡，即综合平衡。

　　发展重点是规划的重中之重

　　发展重点是规划的重中之重。一般而言，总体性发展战略大致提出了未来长期发展的重点任务。近年来陆续提出了包含供给侧结构性改革、建设创新型国家、构建现代化产业体系、构建全国统一大市场、大力发展新质生产力、大力发展数字经济，以及农业强国、教育强国、文化强国等重点领域重点任务。这些重点任务分摊到阶段性规划任务上，一方面需要坚定不移地贯彻这些中长期重点任务，另一方面需要审时度势落实每一个领域任务的重点。规划尤其是综合规划千头万绪，没有重点与一般的区分，眉毛胡子一把抓，工作平推，将会分散资源和精力。解决不了阶段性的关键问题，也就无法完成总体战略性任务。

　　综合各方意见，笔者认为，在“十五五”规划时期需要突出但不限于以下重点内容：

　　其一，扩大内需、提振消费。提升消费占比有助于宏观经济稳定。在消费、投资、出口需求中，消费需求具有较强的稳定性，消费习惯具有惯性，不易产生大幅波动。消费需求的变动能引致供给端产业结构调整，消费需求的多样化和结构升级能为经济提供持久的动能。当前内需不足主要体现为居民消费需求占比偏低。因此，“十五五”规划需要采取的应对措施如下。首先，培育和提升居民消费能力。尽管我国人均GDP已过1.2万美元的门槛，但人均可支配收入占人均GDP的比重不足50%（2023年），明显低于发达国家。推动更多资金资源“投资于人”，稳就业，服务于民生。要持续优化收入分配结构，构建市场主导、政府调节、社会力量参与的三次分配结构，完善社会保障体系，让广大人民更充分地分享发展的果实。其次，引导居民消费预期和刺激居民消费意愿。重视发展规划和宏观调控政策的预测性作用，配合社会保障等其他相关领域的政策措施，着力改善消费者预期，提振信心。“十五五”期间应继续发挥宏观调控政策的预期引导作用，打好政策“组合拳”。再次，服务业和高端制造业产品供给能力不足，需要继续推进供给侧结构性改革。我国总体上供给相对过剩，其中制造业商品供给过剩，但服务供给不足，服务贸易领域存在逆差，部分技术密集型产品供应能力有限，导致部分消费需求无法由国内供给实现。国内包括医疗、教育、文旅、养老等领域的服务供给能力相对落后于对这些服务日益增长的需求，供给结构与需求结构的不匹配也约束了内需的增长和消费的提升。因此，随着居民收入的增加和中等收入群体不断扩大，应当促进服务业、高端制造业供给能力提升，满足人民群众多样化消费需求。

　　其二，以“投资于人”统筹消费和投资、供给和需求。影响消费水平的因素涉及收入、信心、供给等方方面面，因此扩大内需、提振消费需要系统性解决方案，其重点在于统筹考虑消费和投资。对宏观经济而言，消费是基础，投资是关键，过去20多年我国经济腾飞正是依靠投资拉动的出口导向型经济增长以及国内基础设施建设、房地产等领域的投资。强调提振居民消费需求，并非弱化投资的重要性，而是要调整投资方向、优化投资结构，以人的需求为导向，“投资于人”。同时，投资对优化供给结构起关键性作用，投资方向和结构的调整带动供给结构调整升级，提供更符合人民需求的产品和服务，创造更多优质就业岗位。“投资于人”一是投资于人本身。在老龄化程度加深的局势下，对人的全生命周期的关注具有更深刻的意义，特别是投资于“一老一小”，在育儿、养老方面集中更多资源，缓解生育和抚养压力，提高生活质量。从人力资本投资的角度看，在教育、医疗、养老等领域的投资比“投资于物”具有更大的经济社会效益，具有长期价值。二是投资于人的需求。人民对美好生活的追求产生了生存、发展、享受型的需求，需要结合各种各样的产品和服务来提高生活品质。三是投资于人的消费能力和意愿。个人消费依赖于收入水平，劳动收入的消费倾向较高，因此要将更多资源用于稳就业，提升劳动收入在国民收入中的份额。要牢牢抓住“人”这一消费和创新的主体，坚持我国以人民为中心的经济发展根本立场。“投资于人”重视人的全面发展和多样化需求，建立消费、投资、创新的互动机制，既有助于宏观经济短期维持供求关系平衡稳定，也提供了经济增长的新活力，有利于经济社会长期高质量发展。

　　战略步骤、布局和战略手段

　　发展步骤和发展布局分别是规划的重要维度。一般而言，总体发展战略涉及时间和空间两个维度。时间维度上，党的二十大报告提出全面建成社会主义现代化强国总的战略安排是分两步走，即从2020年到2035年基本实现社会主义现代化，从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。各期又分成3个五年规划期，久久为功。在发展的空间维度上，按照东部、中部、西部和东北部四个经济板块协调发展，每个经济板块中又进一步规划出重点经济圈，如东部板块中的京津冀经济圈、长三角经济圈、大湾区经济圈，中部板块中的中原经济圈等，西部板块中的成渝经济圈等。此外，从“十一五”规划期开始推进的主体功能区建设也是重要的空间布局发展长期任务。

　　由此可见，“十五五”规划不能脱离上述发展步骤和发展布局来制定，相反要承接好和落实好长期战略规划。“十五五”规划是从2020年到2035年15年基本实现社会主义现代化目标进程中的三分之一，承接最初三分之一和最后三分之一的过渡性中段。因此不能急于求成，追求在五年之内完成超越时间极限的事情。这种情况特别容易发生在大型基础性项目建设上。总结历史经验和教训，经济发展欲速则不达，要一步步稳扎稳打，争取每五年上一个新台阶。这样做，看似慢实际快，因为经济发展没有了来回折腾，少走了弯路少交了学费。同时，“十五五”规划期要重点解决区域经济发展不平衡不协调的问题，以及根据安全需要建设我国经济战略腹地的问题。目前我国各个区域经济发展整体实力和水平都在增强提升，但是东中西部的差距依然较大，由于东北经济与西南经济的发展差距扩大，致使南北经济的差距也开始扩大。在宽大的区域经济内部，城乡融合和区域经济一体化也参差不齐。因此“十五五”规划需要继续推进以前各个规划期所明确的任务，继续解决之前规划期没有解决的问题，并相机提出进一步推动城乡融合和区域经济一体化的新设计。

　　发展手段（措施）是关键。规划是发展的蓝图，坚持一张蓝图绘到底固然重要，但是实现蓝图没有强有力的手段和措施，也就是没有抓手，蓝图就会成为空中楼阁，变成画饼充饥。进一步而论，我国规划机构与其他机构存在分工合作关系，规划机构出蓝图，其他机构负责落实，分别发挥财政、货币、产业、土地、战略物资储备等手段措施作用。因此，手段措施运用是否得当、手段措施机构配合是否有效协调，成为规划能否实现的关键。归根结底，在“十五五”规划期完善手段措施需要通过进一步完善宏观经济治理体系来实现。