作者：高艳（中国计量大学公共关系系教授）

　　习近平总书记强调：“要顺应人民群众对美好生活的期待，坚持人民主体地位，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来。”党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步提出，要坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。这些重要论述深刻揭示了新时代财政治理的价值指向，标志着财政投入方式正从以物为主的扩张型模式，迈向物与人并重、承载力建设与能力提升同步推进的整体性阶段。只有更好地发挥债券在投资于物与投资于人之间的统筹作用，推动承载力建设与能力提升在同一逻辑中协同发力，才能从机制上夯实高质量发展的基础和动能。

　　债券是统筹“物”与“人”的关键财力工具。不同于一般预算资金侧重年度安排、周期较短的特点，政府债券依托中长期期限结构需求，将基础设施建设、公共服务供给、人才能力培育等多类要素纳入统一的资源配置框架。这一安排明确指向财政投入在国家治理中所具备的复合型、整体性统筹功能。从机制属性看，政府债券强化的不是对既有支出功能的简单补充，而是跨类型、跨周期的系统统筹能力。通过期限结构和用途边界的制度化设计，在项目启动阶段同步嵌入未来场景、功能需求和能力要求，使物的形成逻辑天然带有人才成长逻辑，从建设之初就为相关能力生成预留空间、创造条件。从治理功能看，政府债券推动财政资源由分项配置迈向功能统筹，把基础设施建设、公共服务供给、人才培养等关键要素整合进统一目标体系，财政投入不再只指向物质形态的形成，而是面向能力塑造、服务提升和长远价值创造。债券统筹的着力点不是在两类投入之间简单做加减法，而是通过制度设计让一项投入同时具备增强承载力、提升供给能力和培育未来动能的复合效应，成为支撑高质量发展的关键财力工具。

　　统筹硬件建设与能力提升的制度载体。政府债券通过规则体系和治理机制，将建什么、怎么用、怎样发挥作用等纳入贯通衔接的制度流程，财政投入由工程建设逻辑转向公共能力逻辑，从源头上推动发展方式转型。在预算衔接上，政府债券改革打破资本性与经常性支出的分段管理，在立项阶段同步嵌入人才配置、运营服务、运维能力等关键要素，硬件建设不再孤立成项，而是天然承载能力培育功能，从制度上减少建得快、用得慢的结构性偏差。在全过程治理上，政府债券将事前评估、事中跟踪、事后问效整合为闭环，把评价重点由建成率转向功能发挥度、服务可及性和能力提升度，这就让公共项目真正回到为谁建、建成后怎样用的根本问题上，推动财政治理由工程思维迈向能力导向。在制度集成上，政府债券通过支出清单统筹、流程一体管理、绩效标准统一等机制，将财政、教育、科技、卫生、人力资源等部门纳入协同体系，原本分散的投入流程在制度平台上就能形成合力，从而实现公共建设、公共服务与公共能力的一体推进，从制度层面把建设与能力紧密捆绑起来，推动投入方式由分散走向系统、由重“物”向重“能”转变。

　　统筹当下投入与长远发展的政策引擎。政府债券通过制度化期限结构和跨周期投入安排，把当下的投资有针对性地转化为未来的能力，可缓解工程建设周期与能力形成周期的时间错配，形成统筹当前之需和长远之能的政策合力。当前，政府债券为重大基础设施和公共服务设施建设提供稳定资金支撑，使稳增长、补短板、惠民生等任务得以有力推进。同时，通过前置谋划和功能嵌入，在建设阶段同步纳入教育、科技、人才等能力要素，各类项目在建成之初便能具备可用性、可运营性和带动性，从而减少“物”已成而“能”未备、设施建成但服务滞后等错配现象。从长远看，政府债券通过情景预置和功能前瞻，将建设周期、应用周期与能力生成周期相互匹配，今日投入的基础就能逐步沉淀为明天的创新能力、服务能力和人才能力。

　　推动债券统筹效能走深走实。推进机制协同，夯实统筹之“基”。增强统筹效能，首先要在制度体系上打牢基础，形成“物”与“人”一体设计、一体推进的工作格局。要坚持系统观念，推动债券安排与规划体系、预算体系、项目体系深度衔接，在政府债券项目论证阶段明确统筹建设内容、能力需求和服务配套，让硬件建设所需能力支撑与能力生成所需制度条件同步匹配，将建设逻辑自觉嵌入能力逻辑。要进一步健全跨部门协同机制，推动财政、发改、教育、科技、卫生等部门由串联对接转向并联协同，实现建设需求、人才需求、服务需求一体谋划、一体落实。通过完善分层分类管理、强化信息共享和联审联评，从制度源头夯实债券在物质建设与能力建设之间的统筹基础。

　　强化绩效牵引，提升统筹之“效”。统筹效能能否真正体现，关键在于绩效导向是否鲜明。要构建体现民生价值、公共能力和长远可持续性的绩效指标体系，评价重点应由建成多少转向能力提升多少、群众受益多少、对长期发展贡献多少，把“投资于物”与“投资于人”的统一目标转化为可衡量的绩效要求。在实践中，一些地区在城市更新、老旧小区改造等专项债项目绩效管理中，可将公共空间改善、社区服务供给、治理参与度等指标纳入专项债项目绩效评价，推动政府债券项目从重建设向重功能转变。同时，要强化全过程绩效管理，把事前论证的可行性评估、事中跟踪的质量控制、事后问效的功能发挥贯通起来，形成建设责任、配套责任、运营责任一体衔接的责任链条，让“物”的建设必须同步带动“人”，让“人”的能力提升成为刚性约束。还要健全绩效结果应用机制，真正让评价结果与资金安排、政策调整、责任落实挂钩，通过绩效“指挥棒”倒逼治理体系完善，推动债券统筹效能从“纸面”要求转化为实际成效，让每一笔资金都形成看得见、可持续的综合收益。

　　优化要素联动，拓展统筹之“势”。统筹效能能否持续放大，取决于要素协同能否形成合力。要充分发挥政府债券的牵引和放大作用，推动财政政策与产业政策、科技政策、人才政策协同发力，形成平台建设与能力提升相互支撑的良性循环。要进一步推动债券与基金、信贷、股权投资等协同运用，构建财政引导、金融支持、社会参与的多元投入格局，将债券投入由支持单一建设环节拓展为赋能全链条发展。同时，可依托重大项目和综合平台，推进产教融合、科教融通、医教协同，实现债券统筹效能从财政领域延展至产业升级、公共服务优化和区域治理能力提升，在更大范围内形成推动高质量发展的向上之势和持续之力。

　　增强政府债券在“投资于物”和“投资于人”中的统筹作用，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，要让每一笔债券资金都在“物”的坚实基础上培育“人”的能力，让每一次公共投入都在“人”的成长中放大“物”的效能，为中国式现代化持续注入更加稳健、更有温度、更具韧性的财政力量。