作者：翁列恩（浙江工业大学公共管理学院教授），木仁（吉林财经大学大数据与交叉科学研究院教授）

　　基本公共服务均等化是保障和改善民生、促进社会公平正义的基础性制度安排。伴随新型城镇化的稳步推进，以城乡基本公共服务一体化发展为主轴的城乡统筹协调发展不仅成为推进农业转移人口市民化的一项迫切任务，也是扩大国内需求、助推新旧动能转换和增强经济社会韧性的必然要求。推行常住地提供基本公共服务，打破以户籍身份为核心的权益分配模式，解除刚性公共服务壁垒，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是迈出基本公共服务均等化的关键一步，凸显出“十五五”时期围绕增强基本公共服务均衡性和可及性的公共服务治理逻辑。

　　价值目标逻辑：推动基本公共服务迈向实质均等。公平普惠是公共服务的基本属性，也是基本公共服务均等化的价值准则。公共服务的根本目标，在于保障人民基本权利、促进社会公平正义、增强人民群众获得感。常住地基本公共服务供给制度的价值内核在于坚持人民至上，注重在发展中保障和改善民生，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

　　一方面，以权益均衡为导向，实现基本公共服务机会公平。城乡二元户籍制度将大量跨区域流动的新市民、外来务工人员及其子女排斥在流入地公共服务体系之外，他们在教育、异地就医、住房保障、就业扶持、社会救助等领域面临诸多制度性限制，公共服务梯度层次和服务差异较为明显。常住地公共服务供给改革应重构公共资源配置底层逻辑，从顶层制度层面破除户籍身份歧视，消除本地户籍人口与外来常住人口的权益差距，缩小户籍衍生的公共服务鸿沟，让全体人民平等共享城镇化发展成果，切实保障人民群众的基本权益。

　　另一方面，以保障可及为导向，推动基本公共服务结果均衡。常住地模式以动态常住人口为服务主体，聚焦亿万流动人口最直接、最迫切的民生诉求，将民生保障重心下沉至人口实际居住、就业、生活的场景，推动优质服务资源向基层社区、流动人口集中片区下沉，持续缩小区域、城乡和群体差距，推动基本公共服务全民普惠、均衡共享、可及可感。常住地模式重视流动人口作为社会成员应享有的公共服务权益，充分认识到公共服务的长期价值和社会公平性，真正践行发展成果由全体人民共享的价值目标。

　　全域协同逻辑：构建配置合理、权责清晰、联动高效的公共服务共治格局。在超大规模人口流动的背景下，户籍属地静态治理模式在资源配置、权责关系、协同效能等方面存在明显短板。常住地公共服务供给改革以全域协同为基本治理逻辑，全方位破除区域、部门、户籍带来的制度阻隔，构建适配要素自由流动、面向全体常住人口的公共服务共治格局。

　　一要健全以常住人口为基础的公共资源配置机制。建立“公共服务随人走”联动机制，将财政资金、建设用地、服务编制与常住人口规模、结构特征、流动趋势精准挂钩，推动财政转移支付、教育学位、医疗资源等按照常住人口规模动态调整，化解流入地资源短缺、流出地资源闲置的错配难题，提高人口流入地区公共服务承载能力。

　　二要厘清权责关系，推动基本公共服务跨域协同。针对流入地、流出地、各级政府事权财权划分不清、跨区域跨部门协同失灵等难题，一是纵向上厘清央地财政事权与支出责任。事权划分上以常住地受益为原则，明确承担全国统一标准制定、跨区域统筹协调、兜底保障等职能的中央财政事权、按照常住人口规模权重设置的共同财政事权和流入地政府承担基本公共服务供给主体责任的地方财政事权。二是横向上理顺流入地、流出地治理责任，构建“常住地主供给、流出地保存量、跨区域共协同”的协作体系。流入地承担常住人口教育、医疗等基本公共服务供给主体责任；流出地重点保障群众土地、社保等户籍存量权益，配合完成异地手续衔接，并参与横向成本分摊；针对异地医保等联动事项则建立联合治理机制，推动要素自由流动。

　　三要打造公共服务多元协同共治新格局。政府在全生命周期普惠基本公共服务方面承担兜底供给责任，在经营性民生项目方面则通过政府购买服务、特许经营等方式，吸纳市场力量、社会组织、社区等共同参与运营。多元主体协同合作的基本目标是划清政企财务边界、规避隐性债务风险，同时拓宽公共服务供给渠道、下沉服务资源，破解政府单独供给承载力不足、基层服务资源短缺及精细化不足的现实短板，以此打造多元主体丰富的服务新形态。

　　数智转型逻辑：打造精准高效的常住地基本公共服务治理体系。面对数智技术转型升级新趋势，为满足多元化、差异化的基本公共服务需求，解决常住地基本公共服务供给过程中角色缺位、错位和弱化问题导致的“供需失衡”，要从供给侧和需求侧同时发力，通过数据治理、场景治理与智能技术应用，构建精准识别、供需适配、高效运行与前瞻布局的基本公共服务供给机制。

　　第一，实现常住地人口基本公共服务需求的精准识别。由政府牵头系统整合常住人口登记、社保医保、居住就业等多源政务数据，借助AI算法构建不同区域、不同产业的人口变迁情况动态画像，精准识别新市民、流动人口的差异化服务诉求，建立有效需求清单，开展需求分类、可行性评估和冲突解决方案设计。

　　第二，构建线上线下深度融合的基本公共服务一体化格局。依托大数据空间研判、智能资源调度技术，通过需求智判、流程智改、标准智统和空间智配，科学布局社区卫生服务站、便民服务中心、文体配套设施，智能化调配服务力量、盘活服务资源，持续优化15分钟公共服务圈建设，推动服务资源精准下沉基层，创新常住地公共服务供给方式。

　　第三，基于“高效办成一件事”建立常住地人口基本公共服务数字场景。“高效办成一件事”基于需求导向，“将办事所涉及的多个部门、多个层级、多个审批和多个服务事项进行链条式集成，为社会公众提供量身定制的套餐式、主题式集成服务”。

　　第四，建立数据驱动的常住地基本公共服务风险预测与前瞻布局系统。构建公共服务大数据平台，整合各类基本公共服务等数据，常态化监测辖区常住人口总量、结构变化与流动趋势，研判不同区域、不同圈层公共服务需求差异，动态评估属地基本公共服务供需匹配度、资源承载力与服务覆盖成效，及时预警人口流入地服务资源缺口、供需错配等突出风险。

　　战略发展逻辑：持续推进以人为本的新型城镇化。中国城镇化进程已迈向以人为本的发展新阶段。一方面，以工业企业带动、城镇建设带动和劳务输出带动等为主的工业化、城镇化外源驱动模式和以特色产业发展、生态旅游发展和专业市场组织等为主的农村自我发展主导模式，都对县域公共服务资源集中布局和优化配置提出了新的要求；另一方面，基于资本、信息、技术、土地、人才等要素流动视角，亟须消除劳动力跨区域流动的后顾之忧，激活统一大市场的动能，推动新型城镇化高质量发展。长期以来，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率存在显著差距，大量农业转移人口陷入“半城镇化”困境，基本公共服务权益保障呈现非均等化，制约城镇化质量提升与城乡深度融合。围绕持续推进以人为本的新型城镇化，常住地公共服务改革应系统把握“人的城镇化”，在以下几方面支撑城镇化高质量发展的战略实现。

　　其一，增强人口集聚地区基本公共服务承载能力。常住地基本公共服务制度突破行政边界限制，推动教育、医疗、养老、文化等公共服务资源跨区域统筹配置，构建覆盖城乡、衔接区域、普惠共享的公共服务网络，解决新市民“进城难、融入难、保障难”问题，引导人口在城市群、都市圈有序集聚，优化全国城镇化空间格局，促进城乡融合发展。

　　其二，激活超大规模流动人口内需潜力。在常住地均等落地教育、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务，是释放超大规模内需潜力的关键抓手。常住地提供基本公共服务，能大幅削减刚性生存成本，减少预防性储蓄，释放可支配收入用于改善型消费。稳定的公共服务配套不仅有助于强化流动人口长期定居预期，还能稳定劳动力收入水平，充分激活国内消费市场，推动生产、分配、流通、消费良性循环。

　　其三，畅通劳动力要素全域循环。以解决劳动力要素配置碎片化、本地化固化为重点，改革彻底剥离户籍与民生权益的捆绑关系，实现“服务随人走、权益随身带”。通过“要素流动—服务保障”联动机制，紧扣产业布局与人口集聚趋势精准布局公共服务资源，推动产业、人力、民生协同发展，助力要素畅通的全国统一大市场成型。