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规范推进大都市圈规划建设

2018-06-14 18:40 来源:光明网-理论频道 
2018-06-14 18:40:27来源:光明网-理论频道作者:责任编辑:李澍

  6月12日,由安仁智库主办,中华文化促进会指导、上海交通大学城市科学研究院学术支持的首届安仁智库北京论坛举行,本次论坛的主题为“逆城镇化的再认识与特色小镇的新趋势”。来自国家发展改革委、中国社会科学院、中央党校(国家行政学院)、北京大学等机构、高校的专家学者,以及人民日报、新华社、光明日报等媒体的嘉宾出席论坛,就如何正确理解和阐释中国的逆城市化现象、大都市圈规划与城乡协调发展、文化与新型城镇建设等进行研讨与交流。

  中华文化促进会副会长、安仁智库主任郭杰在主持会议时指出,2018年3月,习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调城镇化进程中农村也不能衰落,要相得益彰、相辅相成。这是中央就推进落实十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”作出的新的战略设计。

  在论坛上,教育部《中国都市化进程报告》课题组、上海交通大学城市科学研究院、安仁智库中心联合发布了国内外首部《加快发展大都市圈的战略与政策研究报告》。教育部《中国都市化进程报告》负责人、上海交通大学城市科学研究院院长、安仁智库执行主任刘士林教授进行相关发言,指出城市是空间的产物,空间的规模决定着城市的发展。不同的空间规划则决定着城市发展的制度设计和安排。新中国的区域与城市规划始于20世纪50年代,结合中国国情和城市发展道路,目前在空间规划上已初步形成了八个主要层级,按照从小到大的顺序,依次是乡村规划、小城镇规划、城市规划、大都市规划(与一般城市规划的区别是特别强调中心地位和国际化)、大都市区规划(与大都市规划不同的是比较侧重远郊区县和周边农村地区)、大都市圈规划(以2018年上海大都市圈规划进入国家战略为代表)、城市群规划和湾区规划(以粤港澳大湾区的提出和规划编制为代表)。但由于缺乏系统的梳理和深入的研究,不仅这些概念的内涵和边界不够清楚,在实际的规划和建设中也往往带来诸多的不便。与大都市圈关系最密切的是相邻的大都市区和城市群。从目前的总体情况看,作为新型城镇化主体形态的城市群规划已比较成熟,国家级的已经发布了8个。同时,由于近年来协调城乡发展的政策和举措不断强化,大都市的规划一般都会给周边农业地区一个重要位置,所以大都市规划实际上也已悄然演化为大都市区规划。而唯独都市圈规划在概念内涵、空间边界、功能定位等方面都比较含糊和不清晰,成为我国城市和区域规划中的“弱项”和“短板”。

  针对这些问题和需要,研究报告从四个方面对大都市圈进行了界定。从空间形态上看,都市圈是由一个具有“中心地”功能的核心城市与周边具有密切交通、经济和社会联系的近邻中小城市组成,既同属于某一个城市群,同时又是该城市群最富有经济、社会和文化活力的核心区块。从经济地理上看,都市圈内以发达的交通廊道和密集的人口流动为基础,不仅在区域内形成了高效快捷的一日内通勤圈,同时还叠加有一日生活圈、一日购物圈和一日日常活动圈等特征。从内部联系上看,都市圈的中心城市和中小城市的一体化倾向的发展趋势十分明显,中心城市吸引着大量资源及劳动力,并能促进城市之间的相互联系和分工协作,带动周边地区经济社会发展。从经济发展上看,在都市圈内部一般都形成了一体化的劳动力市场和资本市场,中心城市和周边城市能充分利用各自的产业和区位优势实现快速发展,在发展过程中能够合理配置和利用各类资源,促进区域经济、社会与环境整体发展。

  在之后的发言中,与会人员进行相关探讨。课题组成员、上海交通大学城市科学研究院院长助理、安仁智库特聘研究员苏晓静指出,与世界主要的大都市圈相比,我国大都市圈尚未形成良好的城市层级和分工体系,尤其在经济欠发达的西部地区,大都市圈内部的城市层级、合作机制、协调发展等都尚未培育出来。如成都都市圈的核心层人口总量最少、地区生产总值最高,从业人员受教育水平较高的人才大多都集中在核心层。都市圈的紧密层、松散层仍然和众多县域经济发展水平差不多,有些还表现出典型欠发达地区的经济特征。区域协调和一体化发展水平的滞后,不利于成都都市圈的可持续发展和城镇化建设水平提升。

  课题组成员、上海市委党校经济学部李鲁博士认为,目前,大都市圈大都以经济发展为核心目标,导致了“硬实力”与“软实力”的失衡和不协调。这不仅表现在中西部,也表现在上海。上海大都市圈内1+6的城市体系中,以第二产业为主导产业偏多,第三产业次之,各城市的优势不明显,无法充分发挥比较优势。而由于都市圈内功能不完善,有时也会出现区域间的恶性竞争。如各地区的外贸出口低价竞销,竞相出台各种有利政策等。目前上海和长三角都在重提江南文化,希望以后可以为上海大都市圈的协调和全面发展提供支持。

  课题组成员、上海交通大学城市科学研究院院长助理、安仁智库特聘研究员王晓静表示,理想的大都市圈是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理体系,在资源配置、产业分工、人文交流等方面具有良好协调机制的城市发展综合体。由于对都市圈和大都市、大都市区的差异,一些都市圈的规划和建设思路还是在建设大都市。比如郑州在做国家中心城市规划时,主要精力仍集中在拼“万亿元GDP”和加大中心城市集聚度上,在都市圈层面上真正的作为还不是很多,效果也不明显。这主要是在定位和方向上,不是选择走大都市圈,还是在走“单体城市”发展的老路子。

  中央党校(国家行政学院)李江涛教授认为,西方国家在都市圈建设方面起步较早,特别是纽约、伦敦、东京、巴黎、芝加哥等国际知名都市圈已形成了较为成熟的发展模式和一些较好的经验做法。该报告通过对东京大都市圈和纽约大都市圈的研究,分析其发展的特点、经验和主要做法,为深入认识和了解西方都市圈发展的一般规律,以及为我国大都市圈的培育发展提供有效的范例和借鉴。

  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长张国华指出,从产业发展时间规律来看,生产性服务业首先要注入工业,再注入农业;从空间规律来看,工业基本都在交通走廊沿线分布,美国的逆城镇化就是因为工业发展向外发展趋势。服务业具有很强的集聚性,人的空间组织,具有很强的虹吸效应,生产性服务业越集聚越细分,效益就越好。城市化是人积聚于城市,是中国走向现代化的必由之路,应放弃掉“对立思维”。

  中国文化与金融50人论坛秘书长金巍认为, 特色小镇不是建制镇,是一种行政引导、市场主导的新型城镇化建设新形势。特色小镇区域之间民生差距巨大,新型城镇化或者特色小镇建设产生两类人:第一类是被过度补偿的人,可能会造成“懒人”问题,第二类是被驱逐人口成了新的城市贫民。要处理好这两类人的关系,提高特色小镇局面的生活质量。同时,特色小镇未来规划应因地制宜,不是千城一面。

  中国国际经济交流中心信息部副部长王晓红认为,大都市圈建设与“逆城镇化”的关系值得进一步探讨。城市群的建设能带动乡镇的建设,中心城市能带动周边城市的发展,但是大都市的虹吸效应也会在一线城市出现,解决城乡发展困局就是解决这种虹吸现象。要处理好中心城市和周边城市、特色小镇的产业分工关系,中心城市主要的功能在于其辐射带动作用,同时要协调中心城市和周边地区的发展,真正地让中心城市的高端要素能为周边地区提供服务。

  中华文化促进会万里茶道(中国)协作体副主席刘登林指出,按照国际惯例,城市化达到80%才会出现“逆城镇化”。目前北上广已达到80%,所以才会出现了“逆城镇化”的现象。 “逆城镇化”应立足于“生态”和“特色”,中国贵州旅游有赶超云南的趋势,就是因为生态保护很好。目前应出台一系列政策,指导地方政府,提出具体要求,要坚持“生态立村、生态立镇”“特色立村、特色立镇”。

  中国城市管理研究院院长陈柳钦指出,首先要明确“逆城镇化”的真伪。目前中国到底是否存在“逆城镇化”需要思考。就中国目前来看,城镇化还是主流,逆城镇化只是在部分区域出现,并且中国的逆城镇化与美国的很不同,需要结合中国的国情和实际情况来分析,真正的逆城镇化是公共服务均等化的条件下达成的。

  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎研究员指出,促进大都市圈健康发展,重在强化规划制度保障,建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障。从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益及集聚优势的角度出发,依据都市圈整体发展的水平、范围和特质,对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑,并开展整体规划和针对性的项目规划。同时,要将规划思路和政策落到实处,必须通过立法为规划提供实施保障,增强区域性协调机构或组织的影响力,及时响应各种合理诉求,同步推进财政、金融、社会等相关配套政策。

  与会专家一致认为,在当下要尽快启动关于大都市圈的基础理论和政策研究。我国大都市圈概念的使用一直比较混乱和随意,并常常和“大都市”、“大都市区”、“城市群”混在一起。借鉴西方都市圈研究和标准,参照我国大都市圈的理论研究和发展经验,应将大都市圈的空间规模设定在比城市群“小”和比大都市区“大”这样一个范围内。这不仅为大都市圈的规划明确了基本定位和功能,有利于理顺其与下位规划和上位规划的对接与协调,同时也有利于在大都市圈的空间尺度内,更好地认识和把握城镇化和逆城镇化的内在关系,以及在大都市圈这个集聚力更优、发展动能更强、建设质量更高的新框架内,更好地实现“城镇化和逆城镇化的相得益彰、相辅相成”的战略目标。这一切都需要先明确大都市圈的内涵、形态和功能,因此建议国家相关部门抓紧组织研究并出台政策文件加以正式明确。

[责任编辑:李澍]
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