中国应积极引领对非洲“脆弱国家”的援助

　　作者：商务部国际贸易经济合作研究院副研究员　宋微

　　近期莫桑比克、津巴布韦、马拉维等非洲南部三国遭遇强热带气旋“伊代”袭击，损失惨重。联合国秘书长古特雷斯称，“在飓风‘伊代’的袭击中，我们看到了咆哮的洪水；被困在屋顶上的人们；废墟中的学校、医院和住宅；贝拉整座城市被夷为平地；大量农田在丰收之前被水淹没，而这是莫桑比克人民的粮仓。”随后遭强热带气旋“伊代”重创的莫桑比克港口城市贝拉又确诊5例霍乱病例，被世界卫生组织定性为“第二场灾难”。为此，联合国不断呼吁国际社会迅速采取行动，为受灾国提供人道主义资助。

　　此次灾难进一步暴露出了非洲国家的“脆弱性”。“脆弱国家”这一议题自2005年首次进入国际公共政策视野，“国际经合组织” 将其定义为“没有能力或意愿来执行国家的关键性职能，包括为其大部分人民提供安全、经济保障、基本的公共服务和关键的基础设施等职能”。近年来，脆弱国家议题的严峻程度逐渐升级。一方面，随着全球化的不断推进，政治动荡、大规模杀伤性武器的扩散、气候变暖与环境恶化、疾病蔓延、人道主义灾难等威胁人类生存的重大问题已逐渐超越国界，成为全球共同面临的发展挑战。另一方面，发达国家保护主义、单边主义抬头，以美国为代表的西方国家不断削减多边援助，特朗普新出台的非洲战略甚至公开宣布“将审查并调整美国多边援助计划，以确保我们的努力有效。”甚至不惜背离国际人道主义精神，在南苏丹遭遇非洲最大的难民危机并且严重资金不足的情况下，美国拒绝向所谓“道德上破产的领导人领导的南苏丹政府提供贷款或更多美国资源。”由此导致近70%的国际人道主义援助承诺不能到位，联合国等多边机构不得不大幅削减人道主义救援行动。

　　由于“脆弱国家”不具有吸引国际资本的能力，因此当前甚至在未来相当长的一段时间内官方发展援助（ODA）仍是解决脆弱性议题最重要的工具，是直接用于打造和平稳定社会基础的唯一流动资金，而国际多边协调又是确保这项资金能够被以包容和可持续的方式发放到最需要的人手中的最有效渠道。

　　但是当前发达国家主导的国际人道主义援助协调，存在以下几方面难以克服的缺陷：第一，人道主义援助未能与冲突后重建充分结合。在2010年达到峰值后，国际社会对预防冲突和和平重建的援助承诺就持续下降。事实上，在2016年，对脆弱国家ODA总额中只有2%用于预防冲突,只有10%用于冲突后的重建。国际人道主义协调并未表明支持冲突预防和重建的决心，导致其不能为缔造和平创造更多的机遇。

　　第二，对脆弱国家援助数据统计的投入严重不足。在过去十年中，国际社会在脆弱国家相关数据统计方面并未取得进展，导致各主要援助国和民间组织不仅无法捕捉到脆弱国家地方和区域动态，而且也很难收集诸如民间网络等非官方系统的信息。而如果不加大对数据统计的投入力度，那么就很难有效进行援助和评估。

　　第三，对各主要援助方的问责不到位。当前发达国家在履行国际义务方面越来越表现出“口惠而实不至”，一些人道主义物资即便能够到位，也在质量和最终用途上出现偏差。而当前国际人道主义协调实质上已经被发达国家所“绑架”，根本没有能力对捐款方进行问责，导致其难以保证所有援助方能够在东道国政府确定的优先事项上取得连贯一致的成果，并确保各方都履行其承诺。

　　第四，对于援助脆弱国家的宗旨并没有清晰认识。脆弱国家援助的根本落脚点在于给身处其中的人们带来更美好生活的希望。而这恰恰是当前国际社会援助存在的缺陷。评价项目的成功不仅仅只是在评估表上记录的量化数据，或是用影像记录下灾民仍然活着。援助项目的成功必须是明确地支持人们为自己和家人建立一个更美好未来的决心，并尊重人们对未来的希望和梦想。

　　脆弱国家议题不仅关乎地区稳定和经济增长，而且正在冲击和变革着全球治理理念和权力架构。而解决脆弱性的过程是一个从复杂分类到具体落实的漫长周期，需要协调庞杂的利益相关方。因此，中国对外援助应在汲取传统援助国失败教训的基础上，坚持发展导向与多方协调并重的援助理念，统筹推进对脆弱国家的援助：

　　首先，积极引领国际人道主义多边协调。恐怖主义蔓延、难民潮等议题的不断外溢使得冲突对抗趋于国际化，因此国际协调仍然是有效应对脆弱国家问题最重要的手段。在发达国家主导的传统国际人道主义协调逐渐式微的情况下，中国可以更加积极参与并引领国际多边主义协调，为脆弱国家发声，使得他们的发展诉求得到切实的关注。在指导原则上，中国可以通过推动国际人道主义多边协调，将“人类命运共同体”的创新理念和义利相兼、先义后利的“正确义利观”应用于国际多边协调中，从而推动全球治理向着更加公平、公正的方向发展。中国坚决反对通过援助手段对受援国内政进行“人道主义干涉”，更反对在未经联合国安理会授权的情况下以武力进行所谓‘人道主义干预’。”因此，在积极推动国际协调的过程中，中国可以引导国际社会“应该弘扬人道、博爱、奉献的精神，为身陷困境的无辜百姓送去关爱，送去希望；应该秉承中立、公正、独立的基本原则，避免人道主义问题政治化，坚持人道主义援助非军事化。”在协调方式上，中国可以积极推动建立针对地区冲突预防管控的国际框架，以东非粮食危机、南部非洲自然灾害等具体的发展议题为导向，建立特定的协调机制，旨在充分发挥受援国主导的发展模式，共同化解冲突、推动发展和增长。

　　其次，动员和整合多种渠道的援助资金。当前国际援助资金链的运作主要关注短期的人道主义响应，而帮助脆弱国家实现发展则需要更长期的、更大规模的资金投入。同时，脆弱国家的偿债能力不足，在资金组合上须以无偿援助为主。这就需要中国对外援助不断创新发展援助的筹资方式，多方动员民间资本参与，共同支持脆弱国家的重建。在资金组合上，积极动员私营部门的参与。越来越多的企业采用“三重底线”评估框架，即：从社会、环境和金融等更广泛的视域来评估绩效，以创造更大的商业价值，这就从理论上保证了私营部门有参与人道主义援助的需求。而实践中，中国企业和民间组织参与海外救援的意愿也日渐强烈，救援能力也逐步提升。基于此，中国政府应重视整合民间组织的专业救援能力，积极利用中资企业在项目驻地自发形成的辐射周边社区的救援网络，使其真正成为中国官方海外救援的重要合作伙伴。在援助渠道上，注意公共产品的共享。中国政府应积极为主动参与人道主义救援的民间组织提供便利，尽量为民间组织的物资和人员提供和共享包机服务，帮助民间组织运输和分发援助物资。此外，中国政府还应主动引导和配合民间组织的海外救援行动，包括为其提供应急通讯和电力道路抢修等技术支持，主动为抵达灾区的中国民间组织救援人员提供翻译、住宿、车辆等后勤服务等。

　　最后，注重早期预警与恢复重建相结合。针对当前国际人道主义协调只关注及时的人道主义救援造成的弊端，中国应在开展国际多边协调中积极倡导“紧急人道主义援助+推动可持续发展”的援助模式，以紧急人道主义援助为核心，以发展为导向向预防和重建两端延伸。在灾难预防方面，中国应注重加强受援国的灾害预警能力，从源头上防止其沦为脆弱国家。一方面，中国可以通过援助气象灾害监测、预报、预警设施，提高相关国家对灾害的监测和评估能力；另一方面，中国可以通过灾害预警培训、警务培训等方式，提高相关国家预防冲突外溢的能力。在恢复重建方面，中国应注重在紧急人道主义救援后，通过综合手段推动脆弱国家恢复生产、抚平灾民的心理创伤，重新孕育对发展的希望。中国应积极设计灾后重建方案，综合利用粮食援助、技术合作以及基础设施建设等多种援助方式，从减少受灾民众的痛苦情绪到恢复生产和发展，从而通过对其进行更深层次的情感关注来重建发展信心。脆弱国家的政府必须制定自己的发展战略，以主动找出走出困境之路。为使他们能够这样做，援助国应有针对性的进行技术援助，加强对脆弱国家政府预算执行、权力下放以及支持中小企业发展的能力建设。