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疫情防控要严格执法还要尊重科学

来源:光明网-理论频道2020-02-20 17:21

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  作者:中共北京市委党校教授 吕廷君

  依法科学应对突发事件是自2003年抗击“非典”以来社会各界形成的普遍性共识。这次新冠病毒肺炎疫情防控,基本秉持了这种立场和方法,成效也比较显著。但也有个别地方强调严格执法过了头,突破法律底线,出现了防控乱作为、滥作为和不依法现象,这不仅侵犯公民的法定权利、引发民众不满,还扰乱社会秩序,成为影响疫情防控、社会稳定的消极因素。

  这种以“严格执法”为名头、实则违法的乱象,既违背科学精神和规律,也与依法科学防控的立场和方法不相吻合,需要各地执法机关和法律监督部门重视。所以说,严格执法还要尊重科学、尊重规律、尊重客观标准,执法机关及其工作人员只有做到不越位、不滥权,合法适当,才能彰显法治的权威和尊严。

  要严格恪守权力边界。严格执法并非越严越好,严必有度,法方有威。执法的“度”就是法律所授权的范围,这里的法律包括国家的法律法规、地方性法规、规章,还包括地方为应对突发事件制定的应急管理法律法规、规章。比如,今年疫情防控一级响应之后,北京、上海、浙江等地的人大常委会以“决定”等形式陆续制定了疫情防控的地方性法规,“决定”授权地方政府根据实际需要可以出台控制性措施。依此授权,各地政府从各地实际出发制定了一些程度不同的地方疫情防控管控措施,使得疫情防控能够在法治框架内依法有序开展。

  这种地方人大常委会通过“决定”和地方政府发布“通告”实施的管控措施,属于应急性法治思维和法治方式。这种应急性立法一般都扩大了地方执法权的范围,但从法理上说,只要没有与上位阶的法律法规相抵触,就属于行政机关及其工作人员权力的合法范围,权力边界是清晰的,只要执法机关在执法过程中守住这个新扩大的权力边界就可以了。但问题就出在个别执法机关和执法人员以“疫情防控”为挡箭牌,罔顾法律规定,逾越法律底线,出现了违法现象。虽然这些现象是极个别的、短暂的,但造成的社会影响力却不容低估。

  当前,新冠病毒疫情防控中,突破权力边界的违法现象主要有两种表现:一是选择法律法规没有授权的执法手段,比如有的地方行政机关执法人员把违法人员捆绑起来侮辱谩骂、进行恐吓教育,这显然突破了宪法法律的底线,侵犯了当事人的人格尊严等权利;二是有些居(村)民委员会以基层社会自治之名,擅自设立一些无权规定的剥夺或限制居(村)民权利的“土办法”,比如擅自封村断路、擅自封锁居(村)民家门禁止居(村)民外出,还有的地方竟然相信谣言将宠物狗、宠物猫大批处死。这些“土办法”不仅侵害了群众的人身权利和财产权利等多种权利,也加剧了干群的紧张关系,影响社会和谐稳定,败坏了法治的尊严和权威,应当立即予以禁止。

  仔细分析起来,合法授权的权力边界扩大是从疫情防控需要角度出发的临时性法治形式,无论是权力的范围、程度,还是权力的效果和社会影响力,都是经过立法程序的严格研判和论证的,具有科学性、合理性和正当性。但一些地方擅自采取的临时性执法手段的决策过程缺乏科学论证和立法程序规制,实施过程又缺乏监督检查,其科学性、合理性和正当性都值得怀疑和反思。

  要有科学的标准和流程。法治是践行法律的行为体系,是分析、研究和设计法律制度的学问,是必须运用严谨的法律程序进行控制的机械式制度。古语所言“法者,天下之程式也,万事之仪表也”就是在讲法律、法治的规范、严谨和科学。在一定意义上,法律程序就是一条法律产生、发展和逐步变现的生产线,这条生产线只有具备严密的法治思维、规范的科学标准、缜密的控制流程,才能生产出合格的法律产品。

  就像今年疫情防控期间北京的社区(村)疫情防控措施一样,表面上看,北京市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作领导小组只是发布了一个《关于进一步加强社区(村)疫情防控工作的通告》,通告宣告了“严格居住小区(村)封闭式管理”“严格核实登记小区(村)来往人员、车辆”“严格抵京人员登记”“严格重点人群的管理服务”“严格集中隔离”等多种具有强制力的管控措施,但实际执行起来却有严格的标准和程序进行流水线似的控制。执行人员虽然可能是街道工作人员、社区报到党员和社区志愿者,但此时他们执行的是政府委托的行政执法权,必须遵从行政执法权的严格程序。比如,现场执法管理人员的数量、先干什么后干什么、遇到问题如何处理、出现险情如何应对,等等问题都要符合一般行政执法的规定,不能随意逾矩,肆意妄为,超越法律的底线;同样的,作为被管理对象的社区居(村)民也不能一见平时笑呵呵的社区管理人员突然严肃认真起来就产生对立情绪,而吆来喝去、谩骂指责,应该多一些配合、理解和宽容。疫情防控虽然是一个临时战场,但却是具有科学标准和严格规范控制的生产线,是按照实战要求和法律的科学程序推进的,来不得矫揉造作,不能有半点马虎。

  要有符合科学规律的实施手段。徒善不足以为政,徒法不能以自行。法律的实施会面临很多复杂情况,需要充分发挥执法者的才智。每次突发事件的发生都有自己的独特性和内在规律,应对措施不仅必须在法律授权范围内,还要符合突发事件的性质和规律,具有针对性和特殊性。

  以今年的疫情防控为例,疫情控制初期,我们的认识是新型冠状病毒主要是通过接触和飞沫传播,因此政府发布的疫情防控措施主要是对聚集性的人员进行管控,包括取消各种集会、关闭集市、影院,封闭发生疫情的社区,等等。随着对新型冠状病毒传播规律的科学认识,气溶胶传播又进入人们的视野,因此尽量少外出、不外出,外出必须戴口罩就成为具有强制性的政府法令。

  但问题是,有些地方外出禁令发布后,巡逻执法人员对违法外出人员应当如何处理就成为执法中的选择题了,一律行政拘留显然不是符合科学规律的选项,因为把巡逻期间羁押的外出人员全部关在一辆警用面包车内拉回隔离区的做法显然更容易导致疫情传播,因为气溶胶就是一种病毒能够生存的团性气体,空间越狭小、人员越密集,病毒就越容易扩散和传播。因此,这种集中收押违反禁令人员的方式,不符合传染病应对的科学规律。再从法学理论的科学性角度看,对于一个刚走出家门忘记戴口罩的居民来说,使用劝导性执法方式,劝其配戴口罩并立刻回家,更符合疫情防控的科学性要求,也更符合科学理性的法治精神。毕竟,对于轻微违法来说,警告的强制力就足够了,大动干戈、“大炮打蚊子”的做法不仅可能于事无补,还可能使问题变得更糟。

  因此,法律程序的严谨性需要科学的法定手段予以落实。不仅如此,这些法定手段的实施细节是否科学合理也很重要,实施细节的科学性也会减少法律程序的机械性和低效率。例如北京市西城区金融街道19个社区在贯彻市疫情防控工作领导小组关于社区(村)疫情防控工作要求时,为减少不必要的登记程序,自1月13日开始,街道楼房区和平房区封控点位采用“四色(粉、绿、黄、红)凭证”出入管理模式,不同管控人群采用不同颜色证件,出入检查一目了然,不仅大大提高了社区防控效率,而且还大幅降低工作人员的劳动强度,效果很好。

  还要发现并完善不科学、不完善的制度机制。严格执法不仅仅是把法律的规定落实落细,变成生动的法治实践,还要在实践中发现法治各环节、各方面的问题和漏洞,查缺补漏,完善制度,这也是法治尊重科学的另一种表现。

  随着我们对突发事件及其应对措施规律性认识的不断深入,相关法律制度、体制和机制设计的不科学、不完善的地方就会逐步暴露出来。比如,2003年抗击“非典”,我们发现国家在应对突发事件时存在着信息不畅通、宏观统筹机制缺失的问题,国家层面的突发事件应对法应运而生;2008年汶川大地震发生后,各种公益组织和志愿服务人员纷至沓来出现了组织无序和效率低下的问题,促使我们进行了《志愿服务条例》的行政立法。今年新冠病毒肺炎疫情防控,我们又发现了新情况、新问题,比如,如何协调突发事件应对法和传染病防治法中关于疫情情况的层级上报和警示信息公开问题、野生动植物保护不能适应生物安全保障问题;从法治细节上说,口罩等应急物资储备不符合严重突发疫情应急所需、信息如何跑赢传播速度日新月异的谣言等问题,都需要我们通过完善立法和机制建设来提升法律制度和运行机制的科学性,从根本上提高我们的国家治理体系和治理能力现代化水平。

  西塞罗曾经说过:“我们成为法律的奴隶,是为了能够保有自由。”同样的,我们也可以说:“我们成为科学的奴隶,是为了法治更有权威。”尊重科学精神、遵循科学规律,不仅是我们的立法要秉持的基本理念,也是我们的执法司法守法都必须抱持的基本理念。因为科学能够为我们的法治插上翅膀,能够使我们的法律制度更科学、更完善,使我们更合理、更容易实现法律目的,更容易到达法治愿景的理想彼岸。

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