作者：上海社会科学院社会学研究所 何芳

　　党的十九大报告首次增加了“幼有所育”一词，并将“幼有所育”放在新时代增进民生福祉的首要位置。这体现出“幼有所育”已经成为人民群众普遍关注的民生事项，是人民群众面临的最直接最现实的问题之一。

　　新时代的“幼有所育”有两个基本目标：一是让幼儿接受必要的早期教育；二是让幼儿得到健康、安全、稳定的养育。前者主要是从早期智力开发的视角出发，侧重于学龄前儿童教育，属于教育范畴。后者则是从社会公共服务的视角出发，强调国家、家庭与社会共同承担育儿责任，属于儿童福利范畴。因此，要更好地实现“幼有所育”，不仅要继续抓好学前教育，还应加强儿童福利制度建设，尤其是亟须对儿童福利进行立法保障。

　　家庭育儿功能的弱化是现代社会面临的共同问题。在许多发达国家，通过儿童福利立法来保障儿童权益，支持家庭养育儿童，进而促进家庭良性运转，已经成为一项国家发展战略。例如，英国早在1918年就通过了《妇女及儿童福利法》， 日本于1947年出台《儿童福利法》，美国于1980年颁布《收养援助及儿童福利法》，等等。在我国，尽管儿童关爱和保护工作一直得到党和政府的高度重视，但迄今尚无一部专门的儿童福利法。近年来，在我国社会急剧转型、人口快速流动和家庭育儿功能弱化的现实下，各类伤害儿童安全的恶性事件频发，通过儿童福利立法来保障儿童权益已成基本态势。由此，当前我国在研究制定儿童福利的法律法规时应注意以下几点：

　　第一，儿童福利立法要回应社会现实问题。有关儿童生存与发展的各种问题都受到人民群众的极大关注。在大众法律观念与意识不断增强的今天，立法机关应该对此作出回应，积极研究推动儿童福利立法，以达到缓和社会矛盾、促进社会稳定的目的。目前，我国专门针对儿童的法律主要有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》和《义务教育法》，都属于实体法，操作性不强；而其他对儿童保护适用的法律如《刑法》《治安管理处罚法》等，虽然具有一定的操作性，但在面对当下的各种儿童安全事件时还存在很多法律盲点，难以为儿童提供真正有效的法律保障。

　　对儿童福利和保护进行立法，首先要确定其是否存在法律适用的空间，判断是适合用法律的途径解决，还是更适合用道德、纪律、公约、教育等其他方式来解决。对不适宜用法律解决的问题，如果强行立法，不但法律难以落实，甚至可能产生新的社会问题。其次，可采取实体法与程序法合一的方式，制定一部综合性的《儿童福利法》，对儿童福利的相关主体及其责任、儿童福利的内容、经费来源、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关事宜做出明确规定。第三，逐步制定分门别类的儿童福利法律，如《儿童虐待与忽视防治法》《困境儿童救助法》《儿童食品安全法》等，增强儿童福利和保护的效力刚性和可操作性，使之成为能具体适用于社会服务、行政管理和司法案件的法律。

　　第二，儿童福利立法要重新确定儿童的最大利益。1989年联合国《儿童权利公约》规定“儿童最大利益”是各缔约国儿童立法的最高原则，但对何为“儿童最大利益”没有明确表述。从各国儿童福利史来看，如何确定“儿童最大利益”受到社会经济水平和儿童观念的影响和制约。在生产力水平和生活水平较低的时期，人们对儿童利益的认识通常只停留在儿童的生存需求上，立法主要集中在经济援助领域。随着经济的发展和社会观念的不断进步，儿童的安全、幸福问题才逐渐得到关注，成为立法的目标。

　　我国儿童福利制度中对“儿童最大利益”的确定也表现出这一特点：经济援助领域发展较快，制度较为完备，而儿童保护领域发展滞后，制度尚不健全。在涉及到儿童的基本生存需求方面，如孤儿的基本生活救助、教育医疗需要、住房和替代性养护、成年以后的就业等，都已经有了具体的制度安排；2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》要求从基本生活、基本医疗、教育、监护责任、残疾儿童福利五个方面加强对困境儿童的分类保障，其保障范围和内容也主要聚焦在经济援助领域。相形之下，儿童保护领域的相关制度较为薄弱。仅以儿童虐待为例，无论是强制报告制度，还是案发后的立案、调查、审理制度，以及必要情况下的国家监护制度，都尚待建立完善。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，仅仅保障儿童生存权已经不能满足人们的需要，国家必须把为儿童提供幸福生活、提升儿童福利水平作为制度发展的方向。

　　第三，儿童福利立法要妥善处理国家与家庭之间的关系。在我国，以儒家文化为主流的中华文化传统历来重视家庭。父母抚育未成年子女，未成年子女服从父母，是重要的代际义务关系。在这样的文化传统下，家庭是儿童福利的主要供给者、对儿童拥有绝对权威的观念根深蒂固。但是，当前我国面临着家庭结构形态多样化、家庭代际关系削弱、家庭矛盾增加、家庭育儿功能不足的社会现实，仅凭家庭的力量已经难以承担供给儿童福利的责任，这时就需要国家力量的介入。这就形成了文化观念与现实需求的冲突：父母既希望国家来提供儿童福利尤其是经济援助，又不愿国家过多干预家庭养育。因此，如何既让儿童的幸福生活得到有效保障，又不削弱家庭的养育权利和责任，是我国儿童福利立法所必须面对的难题。

　　基于我国社会的文化传统和现实需要，国家在儿童福利的不同领域应该扮演不同的角色，在立法时采用分类分层的原则。在关系儿童生存发展、身心安全等基本需要的领域，如孤残儿童和困境儿童的基本生活保障、儿童虐待的防范等，国家是儿童最终和最高的监护人，由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律；在儿童养育和照顾领域，如幼儿托育、重病儿童医疗救助、流动儿童和留守儿童的养育支持等，国家是家庭育儿的合作者，可由国务院制定相关行政法规；在发展性的儿童福利领域，如普惠式的家庭育儿津贴、提升儿童文化教育水平、扩大儿童社会参与等，可将国家责任分化到地方，由省、自治区、直辖市人大及其常委会依照当地的经济文化特点和儿童福利需求制定地方性法规。总之，国家在儿童福利立法时必须走一条循序渐进的路线，既要为家庭提供支持，又不能淡化了家庭的育儿责任；既要尊重父母的监护权，又要在儿童利益遭受不法侵害时及时干预，切实为儿童的幸福成长提供有力保障。