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当前中东欧国家与欧盟的争议与深层原因

来源:光明网-理论频道2019-01-28 18:03

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  作者:中国社会科学院欧洲研究所助理研究员 马骏驰

  近几年欧洲的日子并不好过。从难民危机和恐怖袭击,到英国脱欧和德国的艰难组阁,再到法国黄背心运动,一波接一波的事件让欧盟应接不暇,也让欧盟进一步改革的呼声愈来愈高。但在这些政治、经济和社会问题的背后,更为严重的是欧盟内部的团结问题。而在这些问题上,部分中东欧的新成员国首当其冲。我们要意识到,这些问题的根本原因远比这些表象要深刻得多。

  一、中东欧国家的政治经济生态特点

  政治方面,部分国家中民粹主义政党崛起并成功上台执政。这些党派在宣传方面塑造了一个“他者”的形象。例如在匈牙利和斯洛伐克,匈牙利出生的美国投资家索罗斯成为了青民盟和方向党所描绘的头号公敌;波兰法律与公正党领导人卡钦斯基也经常在演讲中提及特权者、寡头等。此外,难民问题和欧盟机构也被用来当做是“他者”。通过这一话语模式,这些政党获得了大量的选民支持。此外,他们通过修改法律等措施尝试削弱传统的民主制衡体系,例如修改宪法法院大法官的任期、推动各类机构改革等。

  经济方面,部分政府开始强调国家在经济发展中的作用,对重点产业进行再国有化。例如保加利亚近期宣布计划对正在退出保市场的捷克输电企业进行国有化。欧尔班在欧债危机刚结束时曾力主将银行业本土化,以加大对其的控制力度。在克罗地亚最大的企业阿格罗科尔集团(Agrokor)债务危机后克政府立刻通过了相关法律以尽早接管。此外,波兰“负责任的发展计划”也提出了相近的政策。

  二、与欧盟的争议

  普遍来看,当前中东欧国家与欧盟的争议主要集中在难民、新跨年度预算框架以及欧盟基本价值观三个方面。

  在难民问题上,中东欧国家普遍反对或不满欧盟的难民安置方案,尤其是波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克。四国曾联合发表声明表达他们反难民配额的立场。但是欧盟依旧坚持成员国要统一立场和措施。在“盟情咨文”中欧盟委员会主席容克表示:“欧盟在此问题上需要持续的团结……欧盟也需要那些有技术的移民(难民)”。

  在新跨年度预算框架方面,由于英国的退出,欧盟尝试通过两种方式开源。一方面将原本1%的国民收入缴纳比例提高到1.11%,另一方面通过欧盟排放交易体系、企业税等加大收入。在支出方面,欧盟计划削减传统的聚合基金和共同农业政策的资金水平,大幅度提高在边境管控、军事防务等方面的支出。但这对于中东欧的成员国是较大的损失。一方面他们需要缴纳更多的国民收入,另一方面获得的欧盟资金水平将减少,因为共同农业政策和聚合基金是新成员国获取欧盟资金的最主要来源。不过与难民问题不同的是,在这一问题上中东欧的新成员国并没有形成统一的立场。例如匈牙利倾向于将预算拖延到下一届欧委会处理。而保加利亚和罗马尼亚等国仅是希望获得更多的聚合基金。斯洛伐克作为欧元区国家,对欧元区的预算抱有一定的期望。

  在欧盟基本价值观方面,当前欧委会和欧洲议会分别针对波兰和匈牙利援引了第七条款,谴责两国违背了欧盟自由民主法治的基本价值观,要求欧盟理事会审查。此外,欧洲议会指责罗马尼亚通过修订法律削弱了司法机构独立性和反腐机构的有效性;而在斯洛伐克,政府与黑手党勾结滥用欧盟资金和调查记者被杀事件同样引起了欧盟关注等等。对此,欧盟内部有愈来愈高的呼声要求欧盟将下一个七年的预算方案与是否遵守欧盟基本价值观的问题相联系,减少对那些违反价值观国家的拨付力度。

  不过,欧盟采取的一系列措施以及相关讨论,对部分国家执政党而言,似乎成为了进一步提高支持率的工具。

  三、争议的深层原因

  上述中东欧国家政治经济的特点以及与欧盟间的争议,都存在一定的起因。普遍观点认为难民危机、债务危机等促使了中东欧国家民粹主义崛起和治理模式的转变,但这仅是外因。欧盟以及这些国家自身的问题才是根本性的内因。具体来看:

  第一、欧盟的政治化。2004年的欧盟东扩一次性将10个国家纳入欧盟,在2007年又将保加利亚和罗马尼亚两国纳入。虽然对于两次东扩的种种问题一直争论不休,但共识是东扩不仅对欧盟的经济起到了推动作用,同时欧盟在地缘政治上也获得了收益。而当时保罗两国在若干方面其实并未达标。如今,根据欧盟条约需行使政治监督和咨询职能的欧洲议会,已经成为了左派和右派党团表现自己的舞台,但咨询的职能却几乎消失殆尽。报告起草人、欧洲议会议员萨尔根蒂尼甚至亲自参加匈牙利国内反对派的游行示威。这些政治化的表现削弱了中东欧的成员国政府和选民对欧盟机构的信心。

  第二、中东欧自身政治经济的发展水平。中东欧国家自20世纪以来便不断经历战争、国家分裂、民族迁徙等,因此民粹或民族主义对他们而言并不是一个新鲜事物。当年抱有尽早回归欧洲加入发达国家行列的中东欧国家,在转型后,虽然经济有所增长,但依旧落后于西欧。且在自由化和市场化后,社会阶层的差距逐渐加大,底层群众不满的情绪逐渐积累。债务危机和难民危机的爆发只是为这些不满情绪提供了出口,也为民粹或民族主义政党的上台提供了机会。这也证明,华盛顿共识并非是解决一切问题的良药。政治制度和经济制度的建立,并非是一劳永逸的事情,更不能照本宣科。

  第三、权能划分的困境。欧洲一体化进程中最重要的一个问题便是成员国与欧盟之间权能的划分。这一问题贯穿整个欧盟发展的历史。《里斯本条约》明确规定了联盟的专属权能、与成员国的共享权能以及协助成员国之间就各类政策协调的权能等。不过,在各类危机或问题频发的当下,欧盟倾向于扩大自身的权能以便更好地协调或管理,但这将不可避免地削弱成员国政府的活动空间,进而遭到成员国的抵制,最终欧盟机构的运作也只能部分依赖于成员国的配合。例如在难民问题上,虽然欧盟成立了欧洲国际边界管理署(Frontex)且尝试加大预算,但由于边界管理的权能并不是欧盟的专属权能,这便需要成员国的配合。

  总之,欧盟现在需要关注的最大问题已经从外部转移到了内部。其一体化进程中的各类基本问题已经再次浮出水面。欧盟的变革是不可避免的,但在何种程度上变革,这才是本质上欧盟与其成员国,特别是中东欧的成员国,所需要达成的妥协。

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