作者：清华大学公共管理学院全球治理与发展研究所副教授　李应博

　　当前，世界经济在深度调整中普遍面临发展转型、资源生态诉求以及人口老龄化压力。“湾区经济”成为应对上述挑战、推动地区高质量发展的一种新的经济地理模式。自2017年“粤港澳大湾区”上升为国家战略之后，其所表现出来的经济开放度、要素集聚和创新活力成为全球创新焦点，在创新能力建设上取得了很大的成效。进一步推动粤港澳大湾区高质量创新生态系统建设，对大湾区实现“2035”目标，建设成为世界级创新城市群具有重要的战略意义。

　　粤港澳大湾区整体创新能力建设上取得了较好的成效

　　经济发展上看，粤港澳大湾区占地面积约是纽约湾区的3.3倍，旧金山湾区的3.2倍，东京湾区的1.6倍。2018年粤港澳大湾区GDP为1.64万亿美元，远高于旧金山湾区，与纽约湾区相近，并有望在未来几年内超越东京湾区成为世界经济体量最大的湾区。从结构性指标看，粤港澳大湾区人均GDP为2.63万美元，约为东京湾区的58%、纽约湾区的30%、旧金山湾区的24%。2018年粤港澳大湾区每一平方公里的生产总值为2872万美元，分别是纽约湾区的50%、旧金山湾区的95%、东京湾区的52%。从上述情况看，粤港澳大湾区经济总量具有较强的竞争力，但人均指标上还有很大的提升空间。

　　创新能力上看，粤港澳大湾区要素总量丰沛，创新产出增速快。2019年粤港澳大湾区的高校有159所，居四大湾区的第二位。2019年福布斯世界500强企业排行榜中，粤港澳大湾区有20家，纽约湾区22家，旧金山湾区有11家，东京湾区有39家。在研发投入强度方面，2018年粤港澳大湾区的R&D经费与GDP比重为2.7%、纽约湾区和旧金山湾区为2.8%、东京湾区为3.7%。粤港澳大湾区发明专利总量逐年上升，由2014年的10.36万件增加至2018年的33万件，平均年增长率达到33.68％。2018年粤港澳大湾区发明专利数量是纽约湾区的8.64倍，旧金山湾区的6.08倍，东京湾区的2.35倍。PCT专利总量在四大湾区中排名第二。但是在教育人口比例上，粤港澳大湾区高等教育人口比重约为20%，旧金山、纽约和东京三个湾区的高等教育人口比重为40%以上。

　　深圳和广州成为粤港澳大湾区的创新极

　　从大湾区“9+2”城市间创新能力看，深圳和广州两个城市总体上发挥了创新极效应，主要体现在深圳在技术链上游的研发环节，广州在技术链下游的成果转化环节。深圳研发投入强度高达4.8%；每万人专利授权数为107件，高新技术企业1.44万家。技术市场成交额为582.61亿元，但同比增长只有4.96%。广州金融机构在1000-3000家，万人专利数为90.37件，技术成交额719.02亿元（同比增长101.1%）；高新技术企业数量1.1万家。其他几个城市，如中山、佛山和东莞在研发投入强度、高新技术企业数量、发明专利数量上也增长较快。香港和澳门虽然人均GDP等经济指标上较高，但是研发投入强度却只有0.8和0.17%。

　　我们考察全球经济地理要素分布可以得出，全球60%以上的经济总量、工业资本和人口都集中在距海岸线100-200公里以内的“湾区”。纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区在资源禀赋优势和政策共同作用下各自形成了比较典型的创新生态系统。综合看，开放的经济结构、价值链高端产业、国际化创新体系是大湾区高质量创新生态系统的主要特点。从空间形态看，纽约、旧金山和东京湾区是“点轴”模式，而粤港澳湾区具有典型的圈层结构。圈层结构较易形成创新极，有助于快速提升圈层结构总体创新能力。但是，圈层结构也易形成“核心－边缘”结构，在创新极形成后如果无法形成有效的扩散溢出机制，很可能会发生资源虹吸效应。要建立一个高质量的创新生态系统，关键就是要建立起系统内创新主体间以及与环境间的耦合协同机制。

　　粤港澳大湾区高质量创新生态系统建设的关键问题

　　世界几个湾区的发展实践表明：湾区经济的主要特征是要素的空间集聚。但是，湾区创新则必须要有创新溢出效应。因此，发展关键在于通过制度设计来促进湾区城市间形成功能关联的合作创新网络，形成要素均质和功能错位发展，既要避免城市间“公地悲剧”，又要避免“柠檬市场”和“寻租”，切实建设成为高质量的跨地区创新生态系统。

　　从粤港澳大湾区建设高质量创新生态系统实践调研出发，推动创新要素在城市间的均质配置和在城市间便利流动，建立跨地区创新利益分享机制，以及明确创新主体在大湾区的共同身份是三个关键点。

　　大湾区目前已经具备了整体创新实力，且形成了创新极。但城市间的资源“虹吸”问题也值得重视。如生物医药人才在湾区几个城市的流失问题；金融环境好的城市并未形成向周边城市金融扩散的态势。解决上述问题，一是需要统筹考虑大湾区各城市在创新人才、创新资本、技术成果、创新平台等要素和资源的均质配置和有效流动。建立区域发展委员会、设置区域治理局以及建立跨区域公共政策联盟是当前全球跨地区治理的三种主要机制。区域委员会一般是以实际问题为导向的，协调性常设机构；区域发展局是具有决策职能的政府部门，属于面向发展规划的决策和执行机构；跨区域公共政策联盟是一个行政部门与专业技术部门的共同体，是为协调区域内公共利益和公众福利的专家平台。为有效推动创新要素在城市间均质配置和便利流动，设计资源统筹型的跨区治理机制是必要的。

　　二是建立跨地区创新收益分享机制。调研发现：目前仍存在“大门开了，小门没开”的问题。“大门”是指2003年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》CEPA的签订。“小门”，涉及税收、海关、居民身份等若干项细化领域的政策衔接问题。例如，2017年国家财政部、税务总局发布的《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税［2017］38号文）规定的创业投资和天使投资的个人不包括港澳台居民。税收分享机制在粤港澳地区无法实现，也直接制约了港澳两地创新创业资本抵达广东等地。解决这些问题需要建立大湾区内部的创新收益分享机制。

　　三是确立创新主体的共同身份。区域一体化的理论逻辑包括四个部分，即空间一体化、经济一体化、公共福利一体化和区域共同身份。目前国家在高新技术企业认定、科技中小企业认定办法上指出：在中国境内注册的居民企业是不包括港澳台地区的企业的。例如，港资高技术企业如果希望在内地分享税收等政策优惠，需要在当地重新注册新公司来申报国家高新或者省市高新企业。分地区申报方式增加了企业负担，需要在各地分别注册，落地研发资源和成果。高质量创新应有“增长”和“协调”两个意涵。因此，将港澳两地的创新主体纳入与内地创新主体一样的政策体系，建立粤港澳三地创新主体（包括小微企业）的共同身份并提供政策安排，是未来粤港澳大湾区建设高质量创新生态系统的着眼点。