【“伟大历程辉煌成就”系列专家谈】新时代土地制度改革驱动乡村振兴新使命

来源：光明网-理论频道2021-06-04 10:10

　　作者：连宏萍（北京师范大学政府管理学院副教授、北京师范大学农村治理研究中心研究员、北京师范大学MPA教育中心主任）

　　党的十九大报告提出“乡村振兴战略”“加快推进农业农村现代化”。2017年中央农村工作会议强调，实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度之一。新中国成立以来，土地制度改革一次又一次解放了农村生产力，不断充实和巩固了农业产业基础，推动着乡村社会经济稳步上升，向共同富裕的目标迈进。然而现阶段土地要素的市场化配置仍然有进一步彰显的空间，土地资源的财产性收益有待进一步激发，土地增值收益分配制度有待完善，土地制度改革驱动乡村振兴的整体性效益值得挖掘和建设。

　　土地制度改革是一项综合性极强、系统性极高的社会工程，其引起争议的焦点在于改革将去向何处，本质上折射出效率与公平两个价值取向的博弈。从提升效率和保障公平两条主线出发，需从土地产权制度、土地使用制度、土地风险防范制度和土地增值收益制度等维度对农村土地制度进行系统性分析。就土地产权而言，探索农地产权改革模式，建立适应乡村振兴的农村土地产权制度势在必行；就土地使用而言，提高土地利用效率，切实保障农民权益是关键；就土地风险防范而言，需加强管理体制机制、准入程序和土地经营方面的制度建设；就土地增值收益而言，需要建立合理、规范、多元的保障机制和公平的土地增值收益分配制度。

　　新时代背景为土地制度改革赋予了新使命——秉持公平与效率并重发展目标，驱动乡村振兴。从提升效率的政策目标出发，土地产权制度与土地利用制度以市场化为导向，激活土地要素；从保障公平的政策目标出发，风险防范制度与收益分配制度建立公平法治与市场交易机制，推动城市反哺乡村。

　　土地产权制度创新：提升土地价值，推进土地流转，助推产业发展升级。土地流转能够解放农村劳动生产力，激发土地财产价值，使一部分农户可以从事二三产业；同时扩大经营规模，加速农业现代化转型，以现代化生产方式促进土地集约节约利用，保障我国粮食安全；同时推动绿色农业产业发展，构建产业融合的多功能新型农业。但在土地流转过程中，也要注意规避其中潜在的一些风险，要注意规范程序和设立相应的用地监管制度，土地流转必须符合农村经济发展实际，符合农民利益、符合当地具体情况。

　　土地使用制度创新：合理利用土地资源，从全局统筹规划，平衡好经济与生态发展关系。生态文明建设是国家应对挑战、化危为机的重大战略部署，也是实现“两个一百年”奋斗目标的战略保障。在提高土地利用效率的同时，需坚持绿色发展和可持续利用，通过体系化的土地规划、土地整治、耕地保护、土地征收等工作的开展，构建城乡统一的国土空间规划制度体系。要合理实施耕地占补，加强对耕地保护红线的宣传力度，加深全社会对耕地保护的认识。

　　土地风险防范制度创新：科学防范，减少土地风险，保障农地发展安全。消解土地流转过程中的金融风险、土地利用中的生态风险、土地管理中的法治风险，将其纳入常态化管理，是政府治理能力提升的体现，也与农民的幸福感获得感紧密相关，是保障农地安全发展、实现乡村振兴伟大目标的坚强后盾。对此，应建立完善的土地管理风险防范法律制度、土地督察制度与土地市场监管制度，以严格的监督与督察机制化解土地制度改革进程中威胁乡村振兴的因素，推进土地管理与利用有序展开，加强风险防范，为实现乡村振兴提供保障。

　　土地增值收益制度创新：反哺于农，合理分配收益，增加农民生活幸福感。将农民权益保护贯穿于农村土地增值收益分配的全过程，是新时期做好我国 “三农”工作应遵循的大逻辑。让农民享有合适比例的农村土地增值收益，赋予农民平等参与农业现代化进程的权利，确保农民共同分享农业现代化成果，最终解放农民、发展农民，也是时代的要求，是大势所趋。我国土地增值收益分配应重点关注土地征收与拆迁、农村集体经营性建设用地入市和城乡建设用地增减挂钩等方面，要建立多元的土地增值收益分配保障制度，保护农民主体地位不受损害，增强农民主体地位认同感，发挥农民主体能动性，保证农民主体地位长久稳定。

　　以公平与效率为核心价值目标的土地制度改革与乡村振兴伟大战略相契合。一系列农村土地制度改革为农村产业经济与生态环境发展提供全局性、内生性、精准性动力来源，通过具体的制度体系与政策工具激活乡村土地要素，提升乡村资源利用效率，保护农村农民合法权益，这构成了乡村振兴战略“产业兴旺”和“生态宜居”的动力机制，为“生活富裕”奠定资源基础。而配套的治理机制与乡村振兴中的“乡风文明”和“治理有效”要求相呼应，为“生活富裕”提供保障。这形成以农村土地制度改革为动力的乡村振兴驱动系统，为实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标提供强大动力与制度支持。

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