作者：赵鹏

　　全面实行行政许可事项清单管理，就是按照权责法定的要求，将政府实施的行政许可事项依法梳理确认后纳入清单，清单之外一律不得违法实施行政许可，清单内的行政许可事项要逐项制定实施规范，同时以清单为基础强化监管效能。《优化营商环境条例》第40条明确：“国家实行行政许可清单管理制度，适时调整行政许可清单并向社会公布，清单之外不得违法实施行政许可。”今年1月4日召开的国务院常务会议对于全面实行行政许可事项清单管理作出了明确部署。近期，国务院办公厅印发了《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（以下简称《通知》）和《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》（以下简称《清单》），这是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，对于构建职责明确、依法行政的政府治理体系意义重大。

　　《通知》和《清单》紧密结合当下行政审批制度改革的新形势、新特点，充分吸收近年来“放管服”改革积累的经验，同时着眼于长期制度发展的需要，确立了行政许可事项清单管理的基本制度框架。这一制度以依法编制权威全面的行政许可事项清单为载体，以形成精细化管理为目标，并在创新实践中推进全链条全领域行政监管改革，对于规范行政权力、激发市场活力具有重要意义。

　　建立权威系统的行政许可事项清单管理制度。《通知》首次以国务院文件形式明确了行政许可事项清单管理的基本制度框架，形成了“依法编制行政许可事项清单—严格依照清单实施行政许可—加强事前事中事后全链条全领域监管—做好清单实施保障”的制度逻辑。由此，在过去工作基础上，行政许可事项清单管理进一步向两个方面深化拓展：一方面，加强清单内行政许可实施的标准化、规范化、便利化建设，规范行政许可实施中的裁量权，使行政许可权力的运行更加透明、可预期；另一方面，以清单为基础，明确许可事项的监管职责、厘清监管重点，矫正过去重审批、轻监管的问题，提升监管效能。凭借这一系统全面的制度架构，行政许可事项清单管理领域致力于形成立体、全面、有机的体系，覆盖以前关注不够的盲区，统合相对分散的任务，从而更大程度地释放行政许可事项清单的功能。

　　构建严肃精细的行政许可事项实施方案。实施行政许可清单管理制度，核心是确保各级行政机关严格依照清单实施行政许可。一方面，《通知》强化了清单管理的严肃性，首次对变相许可作出明确界定，即在行政许可事项清单之外，有行政主体以备案、证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检等名义，要求行政相对人经申请获批后方可从事特定活动的，应当认定为变相许可，并要求严肃清查整治，从源头上防范行政许可权力延伸到清单范围之外。另一方面，针对实践中存在的行政许可实施标准模糊、随意性强、各地区差异大等现实问题，《通知》要求以“事项”为单元逐项制定实施规范，对许可名称、许可条件、申请材料、审批时限、中介服务等进行规定，最终实现同一行政许可事项在不同地区和层级同要素管理、同标准办理。这是推进行政许可实施法治化，降低制度性交易成本的重大举措，将引导市场主体形成合理稳定的预期。

　　规范行政许可活动，进一步优化营商环境。一方面，行政许可事项清单管理是严谨规范的制度形式，具有刚性约束。按照政府“法无授权不可为”和市场主体“法无禁止即可为”的要求，清单以外一律不得违规限制市场主体进入特定行业或领域开展经营，既有利于明晰行政许可权力边界、规范行政许可运行，管好“看得见的手”；又有利于堵截变相许可、违法用权，斩断“寻租的手”，进而为最大限度发挥好市场在资源配置中的决定性作用提供制度支撑，为营造良好营商环境提供制度保障。全面翔实、清晰化、类型化、公开化的行政许可事项清单固化了近年来行政审批权力清理的结果，剑指行政许可设定不规范、行政许可名称泛化等顽疾，避免变相设置行政许可权，推动形成制度化的改革成果。另一方面，推动实现同一行政许可事项在受理条件、办理流程、所需材料、办结时限、办理结果等若干要素的全国范围统一，有利于实质推动许可权力运行的标准化、规范化、便利化，既可以严格时限约束，消除隐性门槛，规范行政许可实施中的裁量权，使权力行使更加透明、更可预期；又可以通过审批服务的标准化，推动相关审批系统互联互通、数据共享、流程再造，加快实施集成办理、一网通办、跨省通办，为企业和群众办事提供更多便利。

　　提升政府监管效能，促进经济社会高质量发展。依法需要申请行政许可的活动往往是具备外部影响、有一定风险的活动，因此，行政许可是行政监管全链条中的重要节点。就此而言，充分发挥行政许可事项清单的作用，可以夯实事前事中事后全链条全领域监管的基础。一方面，行政许可事项清单制度不仅停留于“依法设权”的最低限度要求，也是“宽进严管”的制度前提。明晰许可权力的过程也是明确监管责任的过程。在清单的基础上，通过进一步明确监管主体、监管范围，强化监管规则，落实责任追究，可以促使政府部门更加严格地行使监管职权，杜绝“一放了之、只批不管”的懒政思维，防范市场活动的负面影响、最大限度减少风险损害发生。另一方面，对于清单内的许可事项，进一步通过公共利益和风险程度衡量，科学划分风险等级，明确监管重点环节，实施有针对性、差异化的监管政策，提升监管的精准性和有效性，在筑牢质量和安全底线的同时，全面平衡政府的监管成本、市场主体的合规成本和守法激励，充分调动政府和市场两个方面的积极性，在提高监管效能的同时，进一步促进经济社会高质量发展。（赵鹏）