作者：耿姗姗

　　党的领导是推进全面依法治国的根本保证。习近平总书记指出，“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”。新中国成立以来的立法实践表明，坚持和完善党对立法工作的领导，是健全党领导全面依法治国制度和工作机制的重要举措。

　　党领导立法，这一点得到了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的确认。2018年宪法修正案指出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党对立法的领导是一项宪法原则。2015年修改的立法法明确立法要“坚持中国共产党的领导”，并在第51条将原在党的规范性文件中规定的“人大主导立法”转化为法定要求，基本确立了党领导立法的原则和机制。此外，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等也明确了党领导人大立法和行政立法的法律依据。在党内法规领域，目前，规范党领导立法工作的党内法规主要包括《中国共产党章程》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等。规范党领导立法工作的党内规范性文件主要有《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》《关于加强党领导立法工作的意见》等，已形成较为完备的关于党领导立法工作体制机制的党内规范体系。

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将党领导立法的主体具化为“党委领导”，包括党中央领导和有立法权的地方的党委领导两个维度。该规定与党章第10条“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”相一致。其中，党中央领导全国性立法；地方党委贯彻党中央决策部署，领导地方立法。从实践途径来看，党领导立法具体是通过立法机关的党组来实现的。2015年，中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》。根据这一党内法规，2016年10月，全国人大常委会党组决定在全国人大各专门委员会设立分党组，担负起在立法中“把方向、管大局、保落实”的重要职责。需要指出的是，尽管党的主张与法律在本质上是一致的，但是党的主张与法律仍然存在着内容和形式上的区别，二者不能相互代替。因此，党领导立法并不是党直接立法，而应当积极支持人大依法行使立法权，使人大严格依照法定程序，将党的政策主张转化为国家法律。

　　党对立法工作的领导，根本上是政治领导，即党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张、反映人民意志。具体来说，主要包括：一是由中共中央提出立法工作的目标、任务与方针战略，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确新时期的立法重点，即完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。二是中共中央加强对宪法和重点法律制定、修改工作的领导。例如，自新中国成立以来，每次宪法制定和修改都是由中共中央组织起草并向全国人大提出制定、修改建议。又如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门对编纂民法典作出部署。

　　科学严密的程序，是提高党领导立法规范化水平的重点。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门强调要“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。党领导立法，一是必须坚持民主集中制。立法过程应为利益相关者提供充分表达诉求的平台机制，同时，立法者应有效整合多元复杂利益诉求。要做到这一点，就必须坚持民主集中制。一方面，应充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，确保党的立法决策充分体现党内民主、党内共识；另一方面，实行正确的集中，保证党的立法决策得到迅速有效的贯彻执行。二是严格执行请示汇报程序。该制度有利于全面地向党中央反映立法中的重要问题，反映人大代表和人民群众对于立法的意愿和呼声，丰富党中央倾听群众意见的渠道，以使党的立法决策建立在广泛的民意基础之上。在这一点上，中共中央于2016年印发的《关于加强党领导立法工作的意见》与2019年的《中国共产党重大事项请示报告条例》为主要制度依据。具体而言，应由人大常委会党组将人大常委会的立法规划和计划及时请示同级党委；及时报告立法过程中涉及重大体制和重大政策调整的立法事项并协调重大立法争议，进而要求有立法权的党委主要负责人做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。未来应持续推动立法工作中重大问题请示报告制度的常态化与规范化。此外，还应积极推进立法协商建设，通过健全民主协商机制倾听各方意见，以提高立法决策的科学性与民主性。（耿姗姗）