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将行政备案纳入法治轨道

来源:学习时报2022-10-13 10:40

  作者:吴黎静

  自“放管服”改革以来,越来越多的行政管理事项由行政许可转为较为柔性的行政备案,这对于促进政府职能转变起到了积极作用。但随着行政备案日益广泛地运用到行政管理领域,如何依法规范行政备案,进一步优化营商环境,成为法治领域的新课题。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出,“坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项”,“研究制定行政备案条例”。那么何为行政备案?如何依法划定行政备案的边界?

  行政备案,是指行政机关要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料,并存档备查的外部行政行为。对行政机关而言,通过行政备案,可以获取行政管理相关事务的具体信息,为科学决策提供依据,对行政相对人备案的信息,可以有针对性地开展事中事后的监督检查,这无疑在行政管理中具有重要作用。对社会公众而言,行政备案具有信息披露和公示价值。行政机关在某些情况下将备案的信息予以公布,供社会公众了解。如《商业特许经营管理条例》第10条规定,“商务主管部门应当将备案的特许人名单在政府网站上公布,并及时更新”,因此,对于社会公众特别是对于有利害关系的人而言,是满足其知情权的重要手段。但是当前,我国对行政备案还缺乏统一的规范,备案程序较为模糊,备案的具体要求和法律责任边界还存在不清晰之处。将行政备案纳入法治轨道,是巩固行政审批制度改革成果的必然要求,更是深入推进依法行政、加快建设法治政府、优化营商环境的现实需求。

  加强行政备案的立法规制。为进一步规范行政备案行为,要贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》的部署要求,加快推进规范行政备案的专项立法,科学规范行政备案的设定和实施,进一步减轻行政管理相对人的负担,优化营商环境。一方面,要加强行政备案相关法律问题研究,对行政备案的法律定位,什么情况下可以设定行政备案,什么情况下不宜设定行政备案,行政备案应当遵循什么样的程序规则,承载什么样的制度功能,进行深入研究,夯实立法的理论根基;另一方面,要贯彻全过程人民民主,深入开展调研论证,充分听取有关机关、组织、人大代表和社会公众对行政备案的意见建议,更好呼应人民群众的期待与要求,更大激发市场活力。

  严格规范行政备案的设定和实施。一是要加强规章和规范性文件的备案审查。立法法第80条规定,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责;第82条规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。行政备案虽然不对相对人的实体权利义务产生直接影响,但却是实实在在地为相对人设定了程序上的义务。各级人大及其常委会要加强对规章和规范性文件的备案审查,把没有法定依据设定行政备案的行为,作为监督的重点。二是要科学审慎设定行政备案事项。一方面,科学划定政府与市场的边界,对于无须行政权力介入的民事领域,对于民事主体依法能自主决定,与国家利益或社会利益关系不大的事项,以及政府各部门之间可以通过信息共享实现管理目的的事项,不应要求备案;另一方面,科学划定许可与备案的边界,《优化营商环境条例》第39条规定,“严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。”实践中,在备案完成之后,申请人才具备从事某项活动的资格或条件的规定,或者由行政机关出具备案证明的规定,实质上都是行政许可,应当予以清理纠正,防止备案成为被取消行政许可事项的“避风港”。三是要加强行政备案实施的监督。全面梳理行政备案事项,编制并向社会公布备案事项清单,实现清单之外无行政备案事项。对列入清单的行政备案事项,要强化便民服务理念,推进减环节、减材料、减时限、减费用。同时,依托全国一体化政务服务平台等系统,推进行政备案网上办理、一网通办,让备案服务“多上线”、群众办事“少跑腿”。

  加强行政备案规范管理改革的法治保障。为进一步优化营商环境,2021年6月,国务院办公厅函复同意河北、浙江、湖北省开展为期一年的行政备案规范管理改革试点,为全国行政备案规范管理改革积累可复制可推广的经验。2022年9月,国务院办公厅《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》提出,要“深入开展行政备案规范管理改革试点,研究制定关于行政备案规范管理的政策措施”。推进行政备案规范管理改革,应当注重发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用,实现立法与改革相衔接。一是要密切关注并及时跟进改革试点情况,对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,及时将其上升到制度层面,运用法治手段予以复制推广;二是要积极开展对现行法律法规规章的梳理,对所设定行政备案的实施情况及存在的必要性进行客观、准确的评估,对与行政备案规范管理改革精神不一致的情况,抓紧予以修改;三是要把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来,对于需要暂时调整或暂停实施相关法律法规的,要按照法定程序积极争取立法授权决定,确保行政备案规范管理改革在法治轨道上顺利推进。(吴黎静)

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