【国家高端智库专家谈两会】以机构改革引领科技体制改革

来源：光明网-理论频道2023-03-11 14:23

　　作者：眭纪刚（中国科学院科技战略咨询研究院研究员，创新发展政策所副所长，中国科学院大学公共政策与管理学院岗位教授）

　　3月7日，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，公布了国务院机构改革方案，提出重新组建科学技术部，为进一步深化科技体制机制改革，继续推进科技创新发展，深入实施创新驱动发展战略提供了保障。

　　政府在关键核心技术攻关中的组织作用

　　创新在我国现代化建设全局中居于核心地位，但是与现代化建设的要求相比，我国的科技创新能力，特别是自主创新能力还有待进一步提升。继中央经济工作会议之后，今年的政府工作报告再次强调“科技政策要聚焦自立自强。完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位。”关键核心技术通常是复杂的技术系统，其创新活动不仅包括科学研究、技术开发，还包括生产过程等诸多环节，涉及多部门、多主体的参与，需要借助超大规模的资本投入和团队协作才能完成。因此关键核心技术攻关需要高效的组织能力和合作机制，进行制度建构、跨部门协调、保护知识产权、维护公平竞争环境、促进知识扩散、纠正“系统失灵”，以减少创新资源流动的成本。在如此复杂的活动中，一般的创新主体没有能力统筹各种创新力量，实施动员的主体必须要有足够的权威和组织能力，这个角色只能由政府来承担。特别是当重大技术攻关任务超出了现有运行体制的能力范围，或现有运行体制的组织分工可能导致效率低下时，就需要超越现行组织体系，设立新机构，在更大范围内动员和协调资源，实现跨部门的协调决策和领导系统集成。

　　科技自立自强亟需深化科技体制改革

　　两会召开之前，党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，深化国务院机构改革是其中的一项重要任务。十四届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，对科学技术等重点领域的机构职责进行优化和调整，加快转变政府职能。

　　改革开放以来，特别是党的十八大以来，为了发挥科技在经济社会发展中的重要作用，使生产关系不断适应生产力发展的需求，我国持续推进和深化科技体制改革。在科技宏观管理、国家创新体系、科技资源配置、人才队伍建设、市场竞争环境、科技成果转化等方面作出了一系列重大改革，并取得了显著成效。当前，新一轮科技革命与产业变革正在蓬勃发展，高质量发展对科技的需求更加强烈，为我国科技发展带来了重大机遇。同时，世界处于百年未有之大变局，国际科技竞争更加激烈，一些西方国家为了维持自己的霸权地位，对我国的打压不断升级。我国在诸多关键核心技术领域面临“卡脖子”风险，科技自立自强的重要性更加凸显。为了应对严峻的形势，进一步发挥科技创新的战略支撑作用，亟需理顺我国科技领域的领导和管理体制，深化科技体制机制改革，坚定不移实施创新驱动发展战略，为科技自立自强和高质量发展提供制度保障。

　　组织机构变革与科技体制改革的关系

　　随着科技在国家安全和经济社会发展中的作用愈发重要，科技创新活动不只是科学家、企业家的个人行为，发展科技已经成为国家意志的重要体现。在国家创新体系中，政府因法律赋予的各种权力而处于关键位置。政府部门变革与体制改革密切相关，甚至可以引领体制改革。体制是指国家机关、企业、事业单位机构设置、管理权限划分与相应关系的制度。从这个定义可知，体制首先是一定的组织机构，其次是组织为实现某种功能而运作的规则。其中，组织机构是体制的载体，没有组织机构，体制就失去了赖以存在的组织基础；没有运行规则，组织机构就难以正常运行。

　　按照上述定义，科技体制是一个国家科技创新活动的组织机构和运行规则。其中组织机构是与科技相关的部门设置，如科技宏观管理部门和职能的设置，而运行规则是科技组织机构之间相互联系和作用的规则和制度，如决策机制、协调机制、评价机制、激励机制等。科技管理的组织机构并没有固定不变的模式，需要根据生产力发展的要求而不断调整。

　　为此，我们必须处理好组织机构变革与科技体制改革的关系。由于政府组织机构与体制关系密切，组织结构是否合理、运行是否顺畅、机制是否完善，直接影响着国家治理能力和体制运行效率。如果组织机构已无法满足国家战略和发展需求，就要对机构进行改革。建立和完善高效的宏观管理组织结构，就成为体制改革的中心议题。随着政府管理职能的转变，行政运作方式与管理手段也随之改变，更加需要改革政府机构以适应管理环境的变化。在部门设置合理化和职责划分明晰化的基础上，中央政府职能主要体现为战略决策能力和宏观管理能力，关注国家发展的总体格局，以更宏观的视野和更长远的眼光来制定国家发展的战略，并促进相关部门之间的协调与合作。

　　科技体制改革是在国家领导下的重大政治行动和制度变迁过程，是对某些不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑的调整和完善。科技体制改革需要采取相应的组织和制度变革来推动体制目标的实现。其中，制度变革是为了引导和指导改革的方向，组织变革则是为了保证制度的执行和贯彻。由于不同的政府部门在组织结构、政策目标和工作方式等方面有很大差异，因此需要建立更高层级的权威协调机构，以强制性的规定和导向性的政策，在部门间建立制度化、切实可行的协调机制，以促进组织整体目标的实现。例如，部分发达国家通过成立较高级别（甚至由国家最高领导人亲自挂帅）的领导机构，负责制定国家科技战略和政策，对创新活动各环节进行统筹部署，有效整合科技、教育、经济等部门的管理职能，加强科学、技术、创新、人才和经济之间的联系，以提高科技体制的运行效率。

　　以机构改革为引领，深化科技体制改革

　　科技体制与政府机构设置是由特定的社会环境和历史条件决定的。在建国初期资源短缺的年代，我国为了保障“两弹一星”的研制成立过中央专委；国务院为了协调科技相关工作，成立过科教领导小组、科技领导小组，以及国家科技体制改革和创新体系建设领导小组；科技管理部门则经历了从国家科委到科技部的转变。当前，我国进入了现代化建设新阶段，同时国际环境发生巨大变化，为了更好发挥科技在保障国家安全和经济发展中的战略支撑作用，亟需以新一轮机构改革为引领，深化科技体制改革。

　　科技体制改革是一项复杂的系统工程，涉及社会各界利益格局的调整，只有立足国家发展大局和科技发展规律，才能够保证国家科技体制改革取得成功。此前部分改革措施集中在机制层面，而新一轮改革方案主要从部门和职能设置上着手，将引领更深层次的科技体制改革。

　　新一轮机构改革进一步加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会，增强科技领导和宏观管理部门的权威性，有利于构建关键核心技术领域的新型举国体制，充分体现了科技在国家发展中的战略地位；从职能设置上强化科技部门的战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，不再参与具体科研项目评审和管理；将中国21世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心划入国家自然科学基金委员会，表明了国家对基础研究的重视；将高新技术和产业发展，以及高新区发展规划等职能划归工信部，从国家部门设置上解决了科技与经济相分离的问题，有利于促进科技成果转化和创新驱动发展战略的实施，有望从根本上加快科技体制改革，为科技创新和现代化建设提供有力保障。