作者：马亮（中国人民大学公共管理学院教授）

　　同城化需要解决产业分工协作、公共服务共建共享共治等问题

　　党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”国务院发布了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，主要聚焦农业转移人口的市民化等问题，并谈了现代化都市圈培育问题。现代化都市圈的同城化程度要达到更高的水平，除了交通物流方面的基础设施硬件互联互通以外，也需要解决产业分工协作、公共服务共建共享共治等问题。

　　我们需要更多关注的问题是：政府政策工具箱里有哪些工具可以使用？历史上有哪些启示推动我们思考这个问题？未来我们怎么样做得更好？现代化都市圈的同城化为何难以推进？比如我们所在的京津冀都市圈，上海所在的长三角都市圈，以及成渝、长株潭、西咸等地区，在区域一体化和城市群建设中，中心城市与周边市县如何协调发展是大家讨论的核心问题。

　　城市的规模不同，但是各有各的苦：超大特大城市的苦是难以为继的“大城市病”，需要疏解产业和人口。大中小城市和小城镇的苦是遭受虹吸效应，“灯下黑”“吃不饱”。每个个体城市都呈现原子化发展，中心城市“吃肉”，而周边地区“喝汤”“啃骨头”。行政辖区交界的地方原本应该是最有生机活力的地方，但是却发展得不好；各个城市“以自我为中心”的发展观，带来的零和博弈、负和博弈都体现得非常明显：在企业数量都是存量的情况下，就出现“挖墙脚”的招商引资；在人口出生率给定的情况下，就会出现“抢人大战”，这里人多，那里就必然人少。

　　这些都是现代化都市圈在同城化发展时面临的问题。那么，如何打造都市圈共同体，实现你中有我我中有你、一荣俱荣？我们在交通物流等硬件基础设施互联互通、产业疏解转移、市场一体化和公共服务共建共享等方面，还有很多问题需要探讨。

　　我最近做了历史档案研究，发现了一个很有意思的问题。上海刚刚解放时，1950年上海人口普查有502万人，1954年就达到699万人，两三年时间人口上涨了约50%。当时政府认为人口流动大部分是带着盲目性的，因为上海生活好“混”，供应标准又高于其他地方，大大吸引了一部分外地人口流入。所以，上海市人口办公室在1954年发布了《关于上海市紧缩人口的规划、指示、计划》，要“积极地有计划地紧缩人口”。采取的措施包括动员江苏、安徽、江西的外来农民回乡生产，在周边省份移民垦荒，推广节制生育，管理人工流产及绝育手术，等等。

　　从现在的角度看，这些政策是非常徒劳无益的。如今上海人口已经达到了3000万，人口生育率却是0.6%，基本和韩国一个水平。上海当时就是都市圈的中心，到现在还是。对于现代化的都市圈来讲，这样的历史教训比比皆是。

　　同城化的核心要回归到以人为本的新型城镇化的价值本位

　　基于此，我们从国家层面所理解的同城化和实际实现的层面相比，还有很大差距。比如，在谈同城化时要求“以省为代表统筹”，但都市圈都是跨省的；少数没有跨省的也面临省级没有办法协调的问题，比如副省级城市的问题。

　　因此，第一要建立更高规格的统筹协调机制，加强跨地区乃至跨省份的统筹协调。让中心城市作为“老大哥”来“分饼”“切蛋糕”，结果就是现在这样的“一核”独大。所以，要提高统筹层级，在更高层面上统筹，避免城市相互“挖墙脚”“以邻为壑”。

　　第二要重构都市圈内党政领导班子政绩考核的“指挥棒”，扭转领导干部的政绩观。在考核评估方面，考评的单位也要放大，不能一个城市、一个县地考核。我们调研发现，现在所谓“功能区规划”，虽然有规划，但最后考核时，还是看那几个关键指标，如GDP、财政收入、人口等，而不是看你对周边城市有什么贡献，和周边城市有没有形成紧实的合作。

　　也就是说，我们想促进同城化，但做的动作是反着来的。所以，非常关键的是要关注这些地方官员的“指挥棒”在哪里，激励结构在哪里。要从这个痛点出发，去推动城市化发展和都市圈推进。

　　第三，创新产业协作、利益共享、指标转移等激励机制，便利人才、企业跨区域流动。二十届三中全会提到，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。这个政策其实是非常值得关注的，这意味着之前发达地区招商引资的时候出台了很多优惠政策，但现在欠发达地区不可以“抄作业”了。

　　类似这样的问题，在人口、企业跨区域流动中非常明显。比如，我调研一些企业发现，所有搬迁政策都规定是可行的，但企业发现真正搬的时候却搬不走。最后企业只能妥协，把壳留在这里，企业搬走，这样相关的财政税收指标可以跨地区共享。人才流动也同样如此。比如，某省经常强调人才的“柔性引进”，就是人为我所用，但人我不要，因为人也不会来。所以，我们在推进同城化时，还有很多根本问题没有解决。

　　总结来看，同城化的核心是打破行政区隔，回归到以人为本的新型城镇化的价值本位。但是，讨论这个问题时，要特别关注同城化、都市圈的发展背后的激励机制，探讨如何通过制度建设和创新来做对激励，让自利的城市可以利他和合作。

　　我们要有城市的“问题化”思维，一些深层次、难以短期改变的问题，值得我们更多地关注。城市化要更加体现政策的价值，要对更多基本问题有方向性的判断，并基于此提出解决方案。

　　最后，讨论城市时有两个视角，一个是国家的视角，一个是人民的视角。政府关注的是一种高度简单化的整齐划一的计划秩序，而自然秩序应有的样子却并不重要，甚至成为政府加以规训的对象。我们更多要看的还是人民是怎么思考的。当人民的视角和国家的视角出现冲突时，我们如何调和、理解它，让城市秩序不是简单化的，而是归于自然的，才能达到我们期待的效果。