作者：范云朋（中国社会科学院金融研究所副研究员、国家金融与发展实验室研究员）

　　当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段。“十五五”规划纲要明确提出：“高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区，健全城市更新实施机制”。2025年中央经济工作会议指出2026年重点任务之一是“高质量推进城市更新”。中央城市工作会议深刻阐述了当前和今后一个时期城市工作的总体要求，强调要“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线”。这一系列重要部署清晰指明了城市更新的战略定位——其不仅是拉动投资、促进内需、稳定增长的“发展工程”，更是补齐短板、增强弱项、防范风险的“安全工程”。深刻理解并践行好城市更新中高质量发展与高水平安全的有机统一，是贯彻落实党中央决策部署、建设现代化人民城市的关键所在，对于走好中国特色城市现代化新路子具有重要意义。

　　高质量发展是城市更新的内在逻辑与实践路径

　　城市更新不是简单的“拆旧建新”，而是以新发展理念为引领，通过优化存量、提升品质、转换动能，推动城市实现更高质量、更有效率、更加智能、更可持续的发展。

　　城市更新是优化城市结构、提升功能品质的重要举措。在城镇化快速推进阶段，粗放式的外延扩张模式导致了部分城市功能布局失衡、土地利用效率低下以及公共服务供给结构性短缺等问题，不能较好满足居民对于美好生活的需要。而高质量的城市更新内在地要求超越传统的改造范式，转向织补式、渐进式的“微改造”和精细化更新。一方面，在符合土地规划的前提下，通过推动土地混合利用与用途弹性转换，提升存量空间的使用效能；另一方面，通过空间资源的再配置，协调生产、生活与生态空间的动态平衡。这一过程不仅涉及物理空间的改造，更关系到城市功能的系统优化和空间价值的再生产，是城市从规模扩张向内涵式发展转型的重要举措。

　　城市更新是转换发展功能、培育新质生产力的重要载体。城市作为创新要素集聚与流动的核心空间，其空间形态与功能布局直接影响着科技创新与产业创新融合的广度和深度。高质量的城市更新通过对老旧楼宇、传统商圈及低效产业园区等既有空间载体实施智能化、绿色化的系统性改造，推动形成“以新空间承载新产业、以新产业激活新动能”的良性循环机制，有利于为新业态与新要素的集聚提供适配性载体，使城市发展逐步摆脱对传统土地财政与规模扩张的路径依赖，进而转向以创新驱动为核心的内生增长模式。

　　城市更新是扩大内需、畅通经济循环的有力支撑。城市更新天然地嵌入了“惠民生”与“促增长”的双重维度，成为连接投资与消费、物质更新与人的发展的结构性纽带。一方面，老旧小区改造、城中村综合治理、地下管网升级等本身就是规模巨大的有效投资，能够直接带动建材、家居、装修、物业等相关产业发展，并创造大量就业岗位，为居民增收打下基础。另一方面，更新后的城市空间、完善的商业配套、宜居的生态环境，又能有效激发居民的消费潜力，推动服务消费提质扩容。因此，高质量推进城市更新，正是将“投资于物”与“投资于人”紧密结合，在惠民生、促消费、稳增长中实现多重目标的动态平衡。

　　高水平安全是城市更新的底线要求与基础前提

　　城市作为人口、产业、要素高度集聚的复杂系统，其安全运行至关重要。中央城市工作会议明确要求，在城市更新中要“牢牢守住城市安全底线”，建设“安全可靠的韧性城市”。这意味着，高水平安全既是城市更新的底线要求，也是其蕴含的重要价值取向。

　　筑牢城市基础设施的安全韧性。城市基础设施系统性老化问题已成为制约城市安全运行的核心挑战，其暴露的结构性风险直接影响城市功能的可持续性和居民生命财产安全。城市更新行动为系统解决这些安全顽疾提供了难得契机。一方面，推动基础设施现代化升级，加速老旧管线改造与地下综合管廊系统性建设，提升地下管网系统的可靠性和抗风险能力；另一方面，优化自然灾害防治体系，统筹城市防洪体系和内涝治理，并严格践行高层建筑消防与抗震标准，提升关键基础设施的合规性和韧性水平。

　　织密织牢风险防控的制度网络。城市的高水平安全既取决于基础设施的可靠性，更依赖于风险治理的完备性。城市安全风险防控的制度网络包含三个方面的内涵：首先是建立涵盖自然灾害、安全事故、公共卫生等维度的风险识别体系，让“看不见的风险”逐渐变得可感知、可评估；其次是推动各部门数据互通和信息共享，实现风险监测从单点反馈向系统预警的跃升；最后是通过常态化排查整治和应急预案管理，实现风险处置的末端响应，阻断风险放大的链条。

　　夯实社会长治久安的治理根基。城市更新不仅是物质空间的再造，更是社会关系的重塑与基层治理现代化的实践场景。从本质上看，城市更新包含拆迁补偿、居民安置、环境优化、风貌保护等诸多复杂方面，每一项决策的背后都关系到群众的切身利益。这要求城市更新必须践行“人民城市”的重要理念，将群众满意作为衡量行动成效的重要标准。应坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动问题在萌芽阶段得到疏导与解决，实现空间改善与人心凝聚的同向而行。

　　在城市更新中统筹推进高质量发展与高水平安全

　　2026年是“十五五”开局之年，城市工作肩负着新的历史使命。城市更新作为推动城市内涵式发展的重要抓手，需实现高质量发展和高水平安全的有机融合，将安全发展的理念贯穿于规划引领、资金保障、数字赋能、公众参与的全过程，从根本上筑牢城市的安全屏障，助力中国式现代化建设。

　　第一，强化规划引领，健全统筹协调机制。城市更新是一项系统性、全局性工程，统筹发展与安全，必须坚持规划先行，做好顶层设计。在编制城市更新总体规划时，必须同步开展城市安全风险评估与韧性能力评价，科学识别老旧建筑、地下管网、易涝区域等高风险点，根据风险程度合理优化更新时序、空间布局和项目安排，优先保障安全类项目，简化审批流程，提升土地综合利用效益和城市应急保障能力。要建立健全跨部门、跨层级、跨领域的统筹协调机制，由政府牵头组建城市更新与安全发展专项小组，统筹发改、住建、应急管理、交通等多个职能部门，打破管理壁垒，推动规划、建设和管理一体化推进。同时，要强化规划的刚性约束和动态调整机制，一方面将安全韧性目标量化为具体指标，纳入地方考核体系，压实属地责任，另一方面要结合气候变化、人口流动、技术进步等发展趋势，及时优化更新策略与安全标准，提升规划的前瞻性、适应性和可持续性。

　　第二，健全投融资机制，构建多元化、可持续的资金保障体系。当前，大量安全类城市更新项目普遍存在投资规模大、回报周期长、收益不明确等特点，单纯依赖财政投入难以持续，亟需构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化投融资机制。一是要加大财政资金支持力度，提升资金使用效能。可考虑设立城市更新专项基金，将城市更新项目纳入地方财政年度预算优先保障范畴，并整合土地出让收益、专项债等资金渠道，形成专项资金池。二是强化金融政策支持，拓宽融资渠道。推动政策性银行、开发性金融机构设立城市更新专项贷款，提供长期限、低利率融资支持，鼓励商业银行开发相关金融产品，对参与城市更新的企业提供信用支持，以及可探索将城市安全基础设施资产纳入REITs（不动产投资信托基金）试点范围，盘活存量资产，实现资金投入的良性循环。三是健全财政金融协同激励机制，综合运用贷款贴息、专项担保计划、债券风险分担机制等工具，鼓励企业积极参与城市更新项目，激发社会资本活力，形成正向激励的政策导向。

　　第三，推动数字赋能，建设智慧治理平台。加快推进城市运行“一网统管”平台建设，整合地理、建筑物、基础设施、各类城市运行管理数据等多源信息，接入城市信息模型平台，实现对基础设施健康状况的实时监测与智能预警，提升趋势预判、应急调度和辅助决策能力。推动城市更新项目同步建设数字化管理系统，实现“建设即入网、管理即在线”，确保新建或改造的基础设施第一时间接入城市运行管理平台，形成全天候、全覆盖的风险感知网络。

　　第四，深化公众参与，筑牢城市安全发展的社会根基。高质量发展与高水平安全的统筹推进，离不开广大人民群众的广泛参与、积极支持和持久共建。一方面，要健全制度化、常态化的公众参与机制。在城市更新规划编制、项目立项、方案设计等关键阶段，要充分利用“公开征求意见”“居民议事会”等制度，保障居民的知情权、表达权与监督权，同时也要鼓励街道、社区组织居民代表参与项目的日常监督和反馈，形成“政府主导、居民监督、社会协同”的治理格局。另一方面，要创新参与方式，提升参与效能，充分利用数字化手段，搭建“线上+线下”相结合的参与平台，开发城市更新公众参与的APP或小程序，实现项目进展的实时查询、意见在线提交，提升参与的便捷性和透明度。