作者：戴亦欣（清华大学公共管理学院教授）

　　2025年中央城市工作会议提出，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题”，不断提升城市绿色转型和治理水平。美丽城市建设不仅要求持续改善生态环境质量，更要求不断完善与之相适应的城市治理体制和治理能力。随着污染防治攻坚战深入推进，越来越多影响城市生态环境质量的问题突破了单个城市的行政边界，传统以属地管理为主的治理方式难以有效应对，城市治理亟须从单一城市治理向跨区域复杂公共事务治理拓展，建立更加完善的区域协同治理制度。

　　大气污染防治是美丽城市建设中最具代表性的跨区域复杂公共事务。近年来，我国围绕京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点区域持续推进大气污染联防联控，探索形成了一系列具有中国特色的跨区域环境治理实践。从《大气污染防治行动计划》到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，再到《空气质量持续改善行动计划》，区域协同不断向纵深推进，有力促进了重点区域空气质量改善，也积累了跨区域协同治理的重要经验。随着污染防治进入精准治污、科学治污、依法治污的新阶段，区域协作已由联合执法、应急联动等专项合作，逐步拓展到产业调整、能源转型、交通运输等更加系统的治理领域，迫切需要建立更加成熟稳定的区域协同治理制度。总结重点区域大气污染防治实践，提炼政策协同、治理协同和观念协同的制度经验，对于完善美丽城市建设中的跨区域环境治理体系、提升现代城市治理能力具有重要意义。

　　政策协同作为顶层设计塑造区域协同治理的制度基础。跨区域环境治理首先需要解决的是协同动机和协同内容的问题。在空气污染治理的初期阶段，单个城市往往缺乏主动承担区域治理责任的动力，而城市政府之间缺乏凝练区域共同治理目标的自发能力，难以形成稳定有效的合作。我国重点区域大气污染防治首先从政策协同破题，通过国家层面的顶层设计，将区域空气质量改善上升为共同目标，构建共同规则和共同责任，为城市间协同治理奠定了制度基础。

　　《大气污染防治行动计划》实施以来，国家围绕京津冀及周边地区、长三角等重点区域建立统一的减排目标和考核体系，将区域空气质量改善纳入地方政府绩效考核，推动形成“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的政策框架。特别是在大气污染治理初期，面对地方政府协同动力不足、区域合作基础薄弱等现实情况，中央政府通过明确治理目标、强化监督问责，推动建立区域协调机制，有效打破了行政边界约束，迅速凝聚了区域治理合力，为联防联控机制的建立创造了制度条件。此后，不断完善政策体系，定义新的重点区域、推动多污染物协同减排、设定重点行业重点领域减排目标，政策协同的广度和深度持续拓展。但长期来看，仅依靠政策推动难以满足区域中各个城市的考量和需求，还需建立更加稳定的地方协商和利益协调机制，推动区域合作由政策协同进一步向治理协同深化发展。

　　治理协同推动机制创新提升区域协同治理效能。共同目标确立之后，如何推动不同城市积极、持续开展合作，成为区域环境治理面临的关键问题。相比政策协同侧重顶层设计，治理协同更加关注地方层面的协同运行机制创新，核心在于建立跨层级、跨地域、跨部门的常态化合作机制，将政策要求转化为持续稳定的协同行动，推动区域治理由行政推动向机制运行转变。

　　近年来，地方层面的区域协同机制不断完善，治理重心逐步由共同执行政策转向共同建立规则。在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施过程中，京津冀地区围绕重污染天气应对率先建立统一预警分级标准，就是协同治理的重要体现。地方政府围绕监测指标选择、预警等级划分、应急响应措施等内容开展多轮协商，逐步形成区域统一的预警体系，实现统一监测、统一预警、统一响应，提高了区域整体应急能力。与此同时，生态环境部门在统一框架下，鼓励各区域明确应急联动组织协调单位，组织对空气质量形势的联合研判，完善预测预报和形势分析的会商机制。正是融入了地方协商和适度自主的机制安排，城市政府之间逐步形成了持续沟通、共同决策和协同学习的合作能力，区域治理开始由行政推动向协商共治转变。

　　更为重要的是，这些治理机制逐步改变了城市政府之间的合作方式。过去城市间合作更多依赖行政命令和专项行动，而新的治理机制更加注重平等协商、信息共享和协同学习。例如，形成统一标准并非简单的行政要求，而是在地方政府、行业部门和技术机构多轮协商基础上不断调整完善；推动联合商不仅服务于重污染天气应急，更成为区域共同识别问题、协调利益、优化政策的重要平台；地方政府在共同目标框架下不断积累合作经验，逐步形成跨区域沟通协调和联合行动能力。这种由一次性合作向制度化合作、由行政推动向协商共治的转变，使治理协同成为连接政策协同与长效合作的重要纽带，也为区域环境治理持续深化奠定了制度基础。

　　观念协同构建区域共同体意识推动协同治理长效运行。区域环境协同治理的成熟更体现在地方政府逐步形成区域共同体意识，使协同治理由行政推动走向自愿合作。经过长期的联防联控实践，各地逐渐认识到，空气质量改善既是共同责任，也是共同利益，只有突破行政边界、坚持区域共治，才能实现环境改善与高质量发展的双赢。

　　长三角地区的发展实践充分体现了这一转变。依托长期形成的城市间经济合作基础，地方政府充分利用长三角城市经济协调会等协商平台，围绕区域共同面临的大气污染问题开展自主定义、区域协商、共同决策和联合行动，逐步形成了基于共同认知的区域环境治理机制，效果显著。在《空气质量持续改善行动计划》中，长三角南部的城市空气质量基本稳定达标，不再列入重点整治区域，而是主要依靠地方自主协同解决区域环境问题。这表明，当区域共同目标、共同规则和共同理念不断积累，城市间协同治理能够逐步由外部推动转向内生运行，形成可持续的区域治理能力。未来，应进一步培育地方自主协商机制和区域共同体意识，推动跨区域环境治理由行政协同迈向制度化、长效化的自愿协同，为美丽城市建设提供更加持久的治理支撑。

　　美丽城市建设不仅要塑造优美生态，更要塑造现代治理。重点区域大气污染联防联控探索形成的区域环境协同治理实践，从政策协同、治理协同到观念协同的制度发展，丰富了跨区域公共事务治理的中国经验。面向未来，还可进一步把区域协同治理制度优势转化为城市治理效能，以更高水平的区域共治支撑美丽城市建设，为走出一条中国特色城市现代化新路子提供有力的制度支撑。