作者：刘兆鑫（郑州大学政治与公共管理学院副院长、教授）；郑子端（郑州大学公共管理研究中心研究员）

　　城市高质量发展是经济社会高质量发展的载体。国家“十五五”规划纲要明确提出“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。加快构建系统完备、科学规范、运行有效的城市高质量发展政策制度体系是引领城市工作各方面的总抓手，是确保2035年基本建成现代化人民城市的先导战略。

　　以制度优势赢得竞争主动

　　城市发展阶段的根本性转变决定政策制度供给必须同步升级。我国城市从增量扩张向存量提质增效的根本转变，必然要求以政策创新带动制度创新，重塑城市发展的激励约束机制。

　　城市发展面临的深层矛盾需要通过制度变革来破解。存量时代的城市发展面临诸多结构性难题：老旧小区改造涉及复杂的产权关系与利益协调，低效用地盘活需要突破现有的规划用途管制，城市更新中的“钉子户”问题折射出复杂的社会行为机制，产业转型升级面临空间结构变更的制度壁垒。这些问题单靠行政手段或市场力量都难以有效解决，必须通过完善产权制度、规划制度、土地制度、财税制度等基础性制度安排，为各方主体提供稳定的行为预期和有效的协调机制。

　　城市治理现代化的内涵式发展呼唤政策制度体系的系统重构。城市高质量发展不仅是经济命题，更是治理命题。从“城市管理”到“城市治理”的转变，意味着政府要从大包大揽转向多元共治，从运动式整治转向制度化运行，从经验决策转向数据驱动。这需要建立城市规划建设管理全流程的政策制度规范，完善公众参与、专家论证、风险评估等决策程序，构建适应数字时代的新型治理制度体系，核心是“推动城市治理智慧化精细化”，而智慧化精细化的前提正是政策制度的规范化与标准化。

　　全球城市竞争新格局凸显制度竞争力的关键作用。在全球城市体系中，真正具有国际影响力的城市，无一例外都拥有成熟的制度环境——清晰的城市规划法规、透明的土地管理制度、高效的公共服务供给机制、完善的社会治理体系。我国城市要提升全球资源配置能力，抵御新时期冲突风险的挑战，就必须以政策创新吸引高端要素集聚，以制度优势赢得国际竞争主动。

　　搭好政策制度体系架构

　　有效的政策制度安排要覆盖城市规划、建设、管理、运营的全生命周期，凸显五大核心制度领域。

　　第一，用途管制与空间规划政策制度。现代化城市体系是城市高质量发展的“底盘”。落实增强超大特大城市综合竞争力、推动大中小城市协调发展、以县城为重要载体推进城镇化，亟须完善国土空间规划体系，建立跨区域规划协调机制，健全城市开发边界管理制度，创新建设用地用途管制与弹性调整机制。特别是对于存量时代的城市更新，需要建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，打破“一刀切”的用途管制对城市功能优化的束缚。

　　第二，存量资源盘活与城市更新政策制度。可持续城市更新是新时期城市发展的主渠道。激活城市存量资源潜力，全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量资源，需要建立一套完整的城市更新制度体系，包括城市体检评估制度、房屋全生命周期安全管理制度、老旧小区改造的多元筹资与利益协调机制、存量低效用地盘活的产权归集与置换政策。同时，还需要统筹兼顾资源开发与安全保障的制度协同，推动城市开发从“事后应急”向“事前预防”的制度性跨越。

　　第三，产业发展与创新激励政策制度。产业升级与创新驱动是城市高质量发展的根本动力。从培育壮大城市发展新动能的角度，需着力推进科技创新平台建设、先进制造业与现代服务业融合发展、数字经济赋能城市发展等任务。相应的政策制度安排包括：科技创新平台的布局与运行机制、产学研协同创新的制度保障、数据要素市场化配置规则、城市产业准入与退出机制、绿色低碳发展的激励约束制度等。

　　第四，城市高效能治理与公共服务政策制度。城市治理能力显著提升是城市发展转向高质量的核心指征。与数字化转型相适应，需要建立健全城市数字底座建设与运行制度、政务服务“一网通办”与城市运行“一网统管”的制度规范、网格化治理机制的标准化建设、城市小微公共空间改造的制度化推进机制等，全面推动城市治理智慧化精细化。在公共服务方面，需要完善基本公共服务均等化制度、住房保障制度、公共卫生防控救治制度、城市精神文化服务体系等，构建覆盖全生命周期的城市公共服务政策网络和制度网络。

　　第五，安全韧性与风险防控政策制度。城市安全是高质量发展的底线。围绕建筑安全管理、安全生产、公共卫生防控、城市防灾减灾等方面，系统部署安全韧性城市建设任务。房屋全生命周期安全管理制度、企业安全生产信用评价制度、多部门跨城市公共卫生应急协同机制、城市基础设施生命线安全工程运行制度、重要设施能源水源分布式布局的抗灾设防标准等，共同织就城市安全运行的“防护网”。

　　实现制度供给与城市需求的精准匹配

　　推动城市高质量发展，不仅要“建章立制”，更要“革故鼎新”，实现从“好政策”向“好制度”的演进。

　　一是坚持问题导向，以城市体检政策推动制度精准供给。城市发展中的堵点、痛点、难点问题，既是城市政策制定的问题取向，也是制度创新的着力点。城市体检评估制度通过建立常态化的城市体检机制，系统诊断城市在功能、品质、安全、社会运行等方面的短板弱项，精准识别制度缺口、评估制度效能、确定制度改进方向。“体检—诊断—整改”的问题治理闭环机制，能够有效避免制度建设的盲目性和“一刀切”，实现制度供给与城市实际需求的精准匹配。

　　二是强化系统思维，以政策一致性检验促进制度协同运转。城市各项政策制度之间相互关联、相互影响。完善政策制度必须摒弃碎片化思维，注重制度的系统性、整体性和协同性。例如，城市更新涉及规划调整、土地供应、财政支持、产权登记、税收优惠等多个领域的制度安排，需要统筹设计、协同推进，避免“政策空转”和“制度打架”。将高质量发展的理念系统集成到政策目标、实施方案、效能评估、绩效改进的全链条制度过程中。

　　三是鼓励先行先试，以政策实验拓展制度创新空间。城市高质量发展面临许多“无人区”和“深水区”问题，没有现成的制度模板可以照搬。应充分发挥地方改革的主动性和创造性，在城市更新立法、存量用地混合利用、城市数据要素市场化配置、碳足迹管理制度等领域，鼓励有条件的地方先行先试，形成可复制可推广的制度创新成果。同时，建立改革容错纠错机制，为制度创新营造宽松包容的环境。

　　四是注重法治保障，以法定规划任务固化制度机制。政策制度的生命力在于实施，而实施的最有力保障是法治化。对于经过实践检验、行之有效的制度创新成果，应及时通过立法程序上升为法律法规，增强制度的权威性和稳定性。对于一些地方探索形成的城市风貌管理、城市数据治理等制度创新，条件成熟时应推动专项立法。同时，要及时清理和修订与城市高质量发展要求不相适应的法律法规和规章，破除制度性障碍。

　　五是健全评估反馈，以政策动态优化提升制度效能。制度完善不是一劳永逸的，而是一个动态优化的过程。应建立健全城市高质量发展政策绩效的跟踪评估机制，定期对各项制度的实施效果进行科学评价，根据评估结果及时调整优化具体制度。

　　城市高质量发展是一项系统工程，政策制度完善是其基础性、先导性工程。站在“十五五”开局之年的历史节点上，强化推动城市高质量发展的政策设计和制度供给，必将为我国城市在新征程上实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展提供坚实保障。

　　（本文系国家社科基金项目“中国共产党领导公共政策执行的整合逻辑与运行机制研究”（23BZZ002）阶段性成果）