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反倾销“替代国”做法需从根本上取消

来源:光明网-理论频道2020-06-28 19:25

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  作者:天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授,国家能源、环境和产业经济研究院院长 张中祥

  2016年12月12日,中国就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法,先后提出世贸组织争端解决机制下的磋商请求,正式启动世贸组织争端解决程序。2019年5月7日,中国根据争端解决规则第12.12条,要求专家组中止审理程序。2019年6月14日,专家组通知WTO争端解决实体,准许中国的请求,停止审理工作。按规则,如果超过12个月,专家组得到的授权就自动过期。2020年6月15日,WTO秘书处通知,该案设立专家组的授权已经过期。

  中国提起反倾销“替代国”做法诉讼的背景

  2016年是中国加入世贸组织15周年。中国政府强调,根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定,对华反倾销中采用“替代国”价格而非受调查的中国产品价格计算倾销幅度的做法,在中国加入世贸组织15年后,即自2016年12月11日起,必须无条件终止。所有世贸组织成员必须严格依照世贸组织《反倾销协定》等规则,公正、合理、透明地对自华进口产品开展反倾销调查,不能变相延续“替代国”做法。

  但欧盟、美国和日本等经济体仍坚持继续使用“替代国”做法,并用很大篇幅论证在确定正常价值时使用“替代国”或替代数据做法符合世贸组织一般性规定。此外,2016年11月,欧盟委员会提出一项新的立法倡议。如果出口国报告的价格或成本严重扭曲,不宜使用该出口国的国内价格和成本,而应当基于反映未被扭曲的价格和基准的生产和销售成本进行构造正常价值。欧盟是在中国针对美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法正式启动世贸组织争端解决程序后宣布这一措施的。虽然这种新的反倾销手段并不针对中国,而是适用于任何有倾销嫌疑的国家,但欧盟调整反倾销规则的做法,是欧盟面对与中国的贸易争端,加强贸易保护的一部分,其目标是指向中国,以应对其“廉价商品”在欧盟境内的倾销。本质上是变相延续原有做法,并没有从根本上取消“替代国”做法。

  产生上述争端的原因,或许是因为加入WTO的议定书第15条条款本身的模糊性给了各方不同理解的空间。在议定书中,第15条a项对反倾销调查作出特殊规定分为两种情形:一是生产者能够证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售方面具备市场经济条件,则WTO进口成员在确定价格可比性时,应使用中国价格或成本;二是生产者无法证明时,进口方可选择一个市场经济第三国的同类相似商品价格作为替代。第15条d项又对a项第二种情形的运用期限作出规定,即无论如何,这种做法应在中国加入WTO之日后15年终止。也就是说在反倾销调查中对中国产品使用“替代国”数据的做法应在2016年12月11日(中国2001年12月11日成为WTO成员国)起终止。

  欧美等经济体坚持继续使用“替代国”做法的原因

  根据中国加入世界贸易组织议定书第15条规定,在反倾销和反补贴(所谓的“双反”)调查中,倾销幅度的确定可以不以中国的价格或实际成本数据为依据,而选择一个“替代国”的同类相似商品价格。当替代国和中国的成本计算结果差距很大时,就会被裁定为反倾销。而选定的第三方替代国的成本往往远远高于中国国内成本,人为提高了中国企业的反倾销税率,对中国相关行业出口和就业造成了严重影响。因此,一旦中国在WTO取消反倾销替代国的做法,任何国家今后就很难再依据不公平的“替代国”做法针对中国产品提出反倾销调查,征收不公平的惩罚性反倾销税。

  此外,选一个“替代国”作为参照系,可以大量节省判罚中国倾销和补贴的取证成本。按照WTO规则,判断一个国家是否补贴或倾销,一个是起诉国要证明被起诉国倾销了多少?对起诉国的市场价格有多大影响?二是倾销的产品到底对起诉国生产厂家有什么影响?正因为这种举证非常困难,所以中国能不能取消反倾销“替代国”的做法非常关键。

  2020年6月15日,WTO秘书处通知,该案设立专家组的授权已经过期。这意味着欧盟和美国可无视中国商品的价格是公平的声称,可以继续以中国政府为其出口商提供补贴为由,对来自中国的“廉价”进口商品征收关税。事实上,欧盟委员会在即将公布的《外国补贴白皮书》称,外国政府通过零利率贷款、无限制国家担保、零税率协议或国家专项资金等的补贴似乎促进了外企收购欧盟企业,并提及铝、钢铁、半导体、造船及汽车行业较容易获得外国政府补贴,进而强化相关企业在欧洲的竞争优势。欧盟委员会建议,应对于活跃在欧洲、使用政府补贴与当地竞争对手进行不公平竞争的外国企业采取行动。目前欧盟委员会可以就欧盟各国政府提供的补贴进行审查,但对于外国政府给予的补贴却没有审查权力。欧盟委员会已告知欧盟各国,希望为制定一项确保公平竞争环境的立法铺平道路。欧盟委员会的白皮书建议目前供公开讨论,欧盟委员会之后将以之为基础制定立法草案。这些新规则的生效最终还需要获得成员国和欧洲议会的批准。

  中国应降低隐形成本,不断寻求取消“替代国”做法的可能

  可以预料,只要欧美等经济体不取消反倾销“替代国”的做法,在中国经济和出口商品的性价比越来越有竞争力的情况下,中国商品出口价格在欧美等经济体将会面临前所未有审视,尤其是那些被认为价格“显然过低”的“廉价商品”、或有“倾销行为”的中国进口品,随时都有可能面临加征关税的风险。这点应引起中国出口商格外注意。

  因此,一方面,中国必须坚持一个原则和诉求,即无论欧美、日本等经济体是否承认,对华反倾销中采用“替代国”价格而非受调查的中国产品价格计算倾销幅度的做法,在中国加入世贸组织15年后,必须无条件终止。不断地与WTO成员国沟通寻求取消“替代国”做法的可能,仍应是中国努力的方向。因为不允许再使用“替代国”的做法,有助于问题的根本解决。当然,这个不是一时半会就能解决的,但不能放弃这方面的努力。

  另一方面,中国需要改革一些既引人注意同时不合理的东西,比如一些补贴政策,尤其是隐性补贴。只要有任何隐性的补贴,就难免会被抓住辫子。一个没法忽视的事实是,大量隐形的制度性成本压得中国很多企业喘不过气来。根据2014年波士顿咨询公司发布的《全球制造业成本变迁报告》,如果以美国制造业的成本为100,中国则为96,中国的企业都不相信自己的成本只比美国低四个点,原因是中国有很多制度性成本,而美国的低能源价格和低制度性成本弥补了美国的高工资成本。如果真的希望提高企业竞争力,除了企业努力提高产品质量、降低生产成本、提高生产效率外,各级政府必须把改善营商环境和降低制度性交易成本作为头等大事来抓,做足做好。

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