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整合治理:公共治理的新形态

来源:北京日报2018-02-27 17:48

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  作者:中国人民大学公共管理学院教授 杨宏山

  整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后,国家建立了全能型政府,执政党和政府几乎掌握了所有重要资源,通过意识形态、组织制度、单位制度、身份制度、户籍制度等,对经济社会进行全面管理,国家权力的影响无处不在,有研究者称之为“总体性支配”。

整合治理:公共治理的新形态

  20世纪80年代以来,随着党和政府工作转向以经济建设为中心,中央出台了一系列新政策,致力于培育市场机制,推进政企分开,支持民营经济、外资经济、社区组织发展,扩展其作用领域,赋予经济社会组织一定的自主权,逐渐扭转了全能主义运作模式。地方政府通过构建跨界运作机制,发展间接、隐形和技术化控制手段,逐渐形成了公共治理的新形态——整合治理模式。

  政府支配资源的比重下降

  20世纪80年代,中央通过试行承包制,推行“利改税”改革,允许税后利润由企业留存,扩大了国有企业的经营自主权。在改革中,地方政府也有了一定的投资自主权。为追求经济增长和财政收入,地方政府采取“放水养鱼”的办法,投资兴办企业,创造税收和预算外收入。

  1992年,中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。此后,政府逐步放开价格管制,经济运行开始由双轨制转而向市场并轨。1994年分税制改革不仅改变了中央与地方的财政关系,增加了中央收入占总财政收入的比重,也改变了地方政府与企业的关系。另外,增值税由国税系统负责征收,地方政府无权为保护地方企业而出台优惠政策,这也影响了地方政府投资办企业的积极性。分税制改革后,在“抓大放小”政策的推动下,地方政府开始大规模实施企业改制,将乡镇企业和一部分国有企业转变为股份制或私有企业。企业改制以后,地方政府与其“脱钩”,政府提供公共服务,并通过征税和收费的方式获取财政收入。

  随着改革的推进,企业产权走向多元化,地方政府直接支配的资源在比重上明显下降,政府管理也告别了“总体性控制”,走向有限支配、依法监管。对于非政府所有的经济资源,政府不再拥有直接支配权,只能依法监管,不能任意干预和征用。

  体制外力量快速发展

  在计划经济年代,城市各类组织和个人都被纳入国家控制之中,国家通过单位、身份等组织体系,将城市居民纳入其中,形成独特的“单位制度”和“单位人”。随着市场化改革的推进,单位原来承担的社会职能被不断地剥离出来,移交给城市基层政权承担责任。随着流动人口增多,基层政权无法满足这些人的社会福利和生活需求。

  在此背景下,民政部提出在城市开展社区建设活动,要求将国家包办社会福利逐步转变为国家、集体和个人一起办,通过多种渠道和形式提供社区服务。在民政部推动下,街道办事处开始建设社区服务中心、活动站、便民利民网点,社区自身也各找门路,引入公司和外来务工者,提供多元化服务。在社区建设中,社会服务主体从过去的体制内单位,扩展到新经济组织和各类社会组织。

  城市治理的逻辑悖论

  随着市场化改革的推进,城市政府掌握的财政和资源总量在增加,但市场化改革使得体制外组织拥有的经济社会资源不断增多,政府支配的资源在总资源中的比重明显减少。一方面,大量国有企业改制为股份制公司,或直接转变为民营企业,政府之外的经济社会资源越来越多;另一方面,各类企业依法自主经营,政府对企业的干预手段减少,社会力量也在壮大之中。这就是说,市场化改革降低了政府直接支配的经济社会资源比重,弱化了政府对社会的直接控制能力,城市政府越来越走向“有限能力”。

  在我国,尽管城市政府的资源支配能力和社会动员能力有所下降,但政府仍肩负着全面责任,需要应对一切经济社会问题,承担无限的治理责任。而且,在党政融合体系中,政党的权威性和公信力有赖于政府的“有效性”予以维持和巩固。于是,发展绩效成为政府治理的核心价值诉求,自上而下的政绩考评成为衡量政府工作的硬指标。

  面对“有限能力”和“无限责任”的悖论,城市政府不得不创新治理方式,在推进政企分开、政社分开的同时,大力发展公私合作和伙伴关系,提升跨界整合治理能力,以实现各项治理目标。

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