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为促进未成年人事务治理奠定良法基础

来源:光明网-理论频道2019-10-31 16:36

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  作者:中国政法大学法学院副教授 苑宁宁

  近日,十三届全国人大常委会第十四次会议对未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修订草案进行了审议。从草案的内容来看,这次修订充分体现了科学性、针对性、时代性,立足近些年未成年人保护与犯罪预防工作实践,总结探索取得的有效经验,解决存在的突出问题,引领未来一个时期我国未成年人法律体系的不断健全与完善,值得肯定。在笔者看来,此次提交审议的修订草案具有三大鲜明特点。

  调整法律章目结构,促进两部法律的立法思路、指导理论及相互关系更加科学合理

  未成年人保护法修订草案共九章130条,以围绕促进实现未成年人的生存权、发展权、参与权和受保护权为主线,分别设置六大保护领域,规定了不同的主体保障未成年人权益的义务和职责,进一步形成完整的未成年人权益保障网络。家庭、学校和社会是未成年人成长的现实场域,网络是未成年人成长的虚拟场域,政府和司法是守护未成年人合法权益的国家力量,分别规定于第二章至第七章,具有严密的内在逻辑,也构成了中国特色的未成年人权益保障体系。

  预防未成年人犯罪法修订草案共七章52条,以构建预防未成年人犯罪的三级体系为主线,以补全补齐中国特色的未成年人罪错行为分级处遇体系为目标,科学界定和区分不良行为、严重不良行为、犯罪行为,并设置符合未成年人身心特点的干预和矫治措施。三级预防体系,分别是一般预防、临界或者重点预防、再犯预防。其中,对不良行为设置了四种管教措施,对严重不良行为设置了九种教育矫治措施和专门教育措施,适用这些针对性的措施,以预防不良行为和严重不良行为发展为犯罪。由此,预防未成年人保护法修订草案中对不良行为的干预、对严重不良行为的矫治、对重新犯罪的预防与治安管理处罚法中关于未成年人的治安管理处罚、刑法和刑事诉讼法中关于未成年人犯罪的处置,共同构成了全覆盖性的中国特色的未成年人罪错行为分级处遇体系。

  从两部法律的修订草案来看,未成年人保护法越来越成为我国关于未成年人工作方面的基础性、统领性、综合性的法律,预防未成年人犯罪法越来越成为构建三级预防体系的专门性法律,二者的关系日益清晰和合理。可以预见,未来一个时期将会形成以宪法为根据,以未成年人保护法为统领,以预防未成年人犯罪法、义务教育法以及即将制定的家庭教育促进法等专门性法律为支柱的具有中国特色的未成年人法律体系。

  立足解决现实问题,促进两部法律的理念与相关制度更加体现中国智慧和中国方案

  新的历史方位下,我国社会主要矛盾已经转化,未成年人的健康成长同样面临着一些新形势与新挑战。其中,比较突出的问题主要有:农村留守儿童、困境儿童、进城务工人员子女等得不到适当监护和照管,失学失管后其教育、身心健康、权利维护问题日益突出;未成年人犯罪低龄化、暴力化趋势愈加明显,干预处理措施不健全;性侵、校园欺凌、网络不良信息等严重威胁未成年人身心健康,相关事件频发,成为社会舆情热点;未成年人保护和犯罪预防工作统筹不够,缺乏高效协调,职能出现交叉重叠、涵盖不全,一些职责处于空白;等等。

  此次审议的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法修订草案,问题导向明显。一方面,分析相关问题背后原因的基础上,针对性的出台治理措施。比如,针对实践中监护人不全面履行职责的问题,草案非常明确地列举了监护职责的内容,这不仅有利于引导监护人正确履行监护职责,而且有助于实践中执法部门和司法机关判断监护职责的履行情况。另一方面,汲取实践探索的有效经验上升为法律规定。比如,教育部联合多个部门针对校园欺凌出台了多份文件,实践证明这些措施是行之有效的;为了防止和合理处置未成年人遭受性侵案件,多地结合实际探索建立了信息数据库和从业前置查询制度,采取一站式询问取证措施,效果明显。这些从我国实践探索中积累的本土经验,为修订草案规定校园欺凌的防控与治理、防止未成年人遭受性侵、科学办理未成年人遭受性侵案件等提供了基础性样本。

  为了保障法律规定有助于切实解决现实问题,修订草案还全面运用了我国立法工作多年来积累的一套立法技术和立法经验,以破解现行法律文本相关概念不精准、宣示性强、可操性差、刚性不足等问题。首先,相关术语要符合现行法律体系,尊重已经形成的法言法语,继续构建具有中国特色的话语体系。比如,现行预防未成年人犯罪法中就存在不良行为、严重不良行为的表述,是1999年制定预防未成年人犯罪法时的一大术语创新。多年来,这一术语已经成为习惯性法言法语,而且相较于其他域外的表述还具有一定的先进性,因此修订修草案保留和延用了这两个术语。但是,限于当时的研究水平,现行法律对不良行为、严重不良行为的界定的确存在边界不清晰等问题。对此,修订草案根据这些年来的研究情况和其他法律的相关规定,对不良行为、严重不良行为作出了既具有国际视野、又符合中国实际的界定和梳理。其次,条文表述详略得当,既有一定的原则性,又具有现实可操作性。比如,修订草案关于委托监护的规定很好地平衡了原则性和可操作性问题,原则性体现为委托照护应当充分考虑被委托人的道德品质、家庭环境、经济和身心状况、与未成年人在生活和情感上的联系等情况,可操性体现为禁止委托所列情形之一的人员作为被委托人。最后,制度建构系统全面,既要注重实体措施和程序规定相匹配,又要保障权利义务和法律责任相协调。比如,修订草案既规定了适用中止监护人资格、由国家进行临时监护的实体性条件,又规定了须经教育的前置程序、人民法院裁决程序等。

  遵循客观工作规律,促进两部法律成为保障未成年人事务治理现代化的良法基础

  未成年人保护工作最根本的规律是统分结合。未成年人健康成长,离不开教育、医疗、就业等多方面的长期保障,离不开家庭、学校、社会等多个主体的密切配合。所谓“统”,就是要有顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进;所谓“分”,就是需要明确各方的职责,保障依法各尽其责,履职到位。处理不好统分关系,就容易出现 “木桶效应”,相当于“100-1=0”。未成年人保护法修订草案充分遵循了这一根本规律,一方面明确规定国务院和县级以上地方人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制,统筹、协调、督促、指导有关部门做好未成年人保护工作,另一方面分别规定六大保护领域,夯实了家庭、学校、社会、网络、政府和司法等方面的具体职责,形成了中国特色的、六位一体的、立体式的未成年人保护网络。

  预防未成年人犯罪工作根本的规律是分级预防。未成年人的罪错行为往往是内外因相互作用的结果,是一个由轻及重、不断恶化的过程。要有效预防未成年人犯罪,就需要及时发现、及时干预,尽力将未成年人的罪错行为遏制在最初的萌芽状态或者相对轻微的阶段。预防未成年人犯罪法修订草案根据这一客观规律,遵循三级预防的理念。一般预防,主要是从近些年来诱发未成年人违法犯罪的高发因素着手,采取了加强教育和正面引导、及时消除不良因素两大方面的措施,包括德育教育、法治教育、心理健康教育三大教育措施,专兼职法治师资队伍、心理健康筛查和早期干预机制、学生欺凌隐患排查和防控制度、驻校社工制度、家校联系配合制度五大保障措施。临界预防或者重点预防,主要是针对未成年人不良行为、严重不良行为分别规定应当采取措施,不良行为由家庭和学校进行管教,严重不良行为由公安机关决定适用教育矫治措施和专门教育措施。再犯预防,主要是针对未成年人犯罪后顺利回归社会问题,在统筹考虑与监护法、刑事诉讼法以及将出台的社区矫正法的关系基础上,丰富了诉讼中的教育、服刑期间的教育矫治、社区矫正期满和刑满释放后的安置帮教等。

  遵循客观工作规律,是国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。两部法律修订草案充分贯彻了未成年人保护工作和预防未成年人犯罪工作的客观规律,为促进未成年人事务治理奠定了未来可期的良法基础。

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