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健全突发公共卫生事件应对预案体系

来源:光明网-理论频道2020-06-13 08:31

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  作者:中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心教授 游志斌

  在6月2日,习近平总书记主持召开专家学者座谈会并发表重要讲话,指出要健全突发公共卫生事件应对预案体系。“应对预案体系”的提出标志着我国应急预案体系建设内涵的重大变化。2003年非典之后,我国应急预案体系建设工作取得显著成果,成为推动应急管理工作的重要抓手。突发公共卫生事件应急预案在此次新冠疫情应对中发挥了重要作用,但有的预案也存在应急响应程序不规范、指挥协调职责不明晰、装备配备不科学等问题。如何建设好“应对预案体系”,需要注意以下几方面变化及工作。

  一、从“应急预案体系”到“应对预案体系”

  从“应急预案体系”到“应对预案体系”,虽然只是一字之差,但意味着预案编制框架与关键内容的重大调整。我国目前的突发公共卫生事件应急预案内容多侧重“应急响应”工作,在某种意义上讲,许多应急预案实际是“应急响应预案”。从“应对”工作的主要流程来看,预防、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等每个阶段都需要建立专门的应急预案,甚至是应急预案体系,并要做好相互之间的衔接。比如,在突发公共卫生事件应对中,监测预警工作阶段十分关键,需要研究不明原因疾病和异常健康事件监测机制,智慧化预警多点触发机制,多渠道监测预警机制等内容,制定专门工作规范或应急预案,才能真正提升应对中的实时分析、集中研判能力。

  二、从强调“应急响应”到突出全过程“准备”

  应急准备工作的科学程度决定着应急响应的最终成效。从公共卫生应急准备能力建设的制度设计来看,要把风险分析与评估、预案制定、组织架构、资源配备、演练、定期评估改进、预案修订作为整个公共卫生应急准备能力建设循环中的有机链条,才能真正促进预案体系的持续优化。

  具体来看:一是以科学的风险分析与评估作为制定公共卫生应急预案制定和加强应急准备工作的逻辑前提和基础;二是以有效支撑应急预案实施为目标来加强相应的资源保障体系建设,比如,量化所需的防护装备、方舱资源等;三是以规范化、制度化的桌面推演、实战演练等有效形式,结合实际的突发公共卫生事件应对工作,来测试应急预案存在的问题及差距;四是系统总结和分析应急预案、突发事件应对实战中出现的各类问题,作为改进和重新修订应急预案的科学依据。因而,在突发公共卫生应对预案体系的建设中,需要更加重视风险分析与评估、资源配备、演练、评估改进等其他要素相互支持功能,并要建立相应的工作规范或标准。在新冠疫情应对过程中,各地广泛应用了“健康码”等信息化管理工具,杭州城市大脑运营指挥中心还建立数字治疫的工作模式,当前可以总结评估有效做法及存在问题,研究改进完善相应的应急预案。

  三、突出应急预案的实战功能

  “应对预案体系”突出了应急预案的实战功能。2017年发布的《突发事件卫生应急预案管理办法》规定,卫生应急预案主要包括专项预案、部门预案、各级各类医疗卫生机构预案,并明确提出不同层级的卫生应急预案内容应当各有侧重,但是没有对现场应急预案或工作方案的制定提出明确要求。“应对预案体系”则需要注重专项预案、基层应急预案和现场应急预案的实用性、灵活性,需要各地、各部门在应急预案的制定中,要结合实际情况,加强突发事件风险和危害的定量分析和研判,针对现实的风险和危害的程度,探索能够适应实战需要的方式方法,制定完善应急预案。从新冠疫情的应对来看,要全面推广“情景-任务-能力”的应急预案编制方法,比如,要在风险分析与评估的基础上,针对突发公共卫生事件应对的典型场景(如大规模病人收治、应急物资供应、科普宣教等),确定预案场景应对的约束条件(发生时间、发生地点、受影响对象和感染情况、衍生次生灾害等诸多情况),以真正提升突发公共卫生事件应急预案的实用性、操作性。

  四、完善“应对预案体系”建设的配套制度

  健全“应对预案体系”还需要科学有效的配套制度支撑。一是要加快研发突发公共卫生事件风险分析和评估、脆弱性分析、快速检测等技术工具,建立客观公正、权威高效的专家组,促进突发公共卫生事件风险分析与评估工作的科学化、规范化,以有效支撑突发公共卫生事件科学应对。二是导入业务持续性管理、供应链管理等方法,在预案制定中考量“应该优先恢复哪些关键业务”的措施,系统评估这些关键业务“在多长时间内可以恢复到什么程度”,并科学配置相应的突发公共卫生应急资源。三是研究和出台突发公共卫生事件应对预案编制指南,分类指导各类预案的编制程序和方法,研究推广使用工作辅助表(报告模板、软件或设备操作手册、任务清单等),建立科学的应急预案动态管理或更新制度。四是研究分级分类组建卫生应急队伍,在覆盖形势研判、流行病学调查、医疗救治、实验室检测、社区指导、物资调配等领域的同时,还要注意抓紧推动突发公共卫生预案编制、应急演练等方面专业化队伍建设。五是研究完善预案编制管理技术、资源保障、应急能力建设、重大案例总结评估、公共卫生应急管理专业培训、卫生科研最新成果吸纳等其他相匹配的制度,促进突发公共卫生事件应对预案体系建设的科学化、规范化和制度化。

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