双循环战略下自贸试验区发展新格局

　　——江苏自贸试验区建设一周年成效及展望

　　作者：南京大学商学院教授、博导，南京大学自贸区综合研究院执行院长　韩剑

　　建立中国（江苏）自由贸易试验区是党中央、国务院作出的重大决策，是新时代推进改革开放的战略举措。自2019年8月2日国务院总体方案确定以来，江苏自贸试验区紧紧围绕国家战略定位，紧扣制度创新核心任务，对标国际先进规则，推动先行先试，开展首创性、差异化改革探索，形成一批具有国际竞争力的制度创新成果，为实现江苏自贸区高标准高质量高起点开局，奠定了坚实的政策框架和制度基础。

　　自贸试验区改革建设周期一般为三年，即将开启的自贸区建设第二年将是承上启下，完成攻坚战任务的关键之年。一方面要推进重要制度创新成果落地开花，利用制度创新优势，不断释放政策红利，为产业创新转型赋能，为企业和群众增强获得感；另一方面要深入探索更深层次改革创新和更大范围全面开放，积极谋划自贸区改革方案2.0版本，形成更多可复制可推广的制度创新成果，提高自贸区发展水平。尤其是要清醒看到当前国内外疫情形势的复杂性、严峻性和不确定性，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，审时度势，谋划大局，在国内国际双循环发展新格局下合理筹划发展路径，为下一阶段江苏自贸区高质量建设抢占先机、赢得主动。

　　一、江苏自贸区建设一周年的主要成就

　　江苏自贸区自获批以来，围绕6大方面、20项任务、113项改革创新举措，开展全方位试点探索，全力打造制度创新和对外开放新高地。自贸区是我国对标国际高水平贸易投资规则，探索制度型开放的重要载体，肩负探索差异化改革重任。因此，自贸区评估既要体现党中央、国务院对各地自贸区改革提出的整体要求，又要客观体现各片区特色亮点。总体而言，江苏在自贸区建设中大胆闯、大胆试、自主改，在以下四个方面取得较为亮眼的成绩。

　　1、政府职能转变明显。加快政府职能转变是各地自贸区总体方案的核心和首要任务。党的十八届三中全会明确提出，正确处理政府与市场的关系，使政府管理的“有形之手”与市场机制的“无形之手”有机结合，这是我国深化经济体制改革的关键。今年5月发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出，要创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制。江苏自贸区成立以来，从省级到地方，积极落实中央深化改革的要求，紧紧抓住转变政府职能这个“牛鼻子”，推进行政管理职能与流程优化，创新事中事后监管体制机制，在全国范围营商环境建设方面起到了积极的引领示范作用。6月30日，江苏省政府公布了《关于赋予中国（江苏）自由贸易试验区第一批省级管理事项的决定》，根据“能放尽放”原则，赋予省级管理事项273项，涉及27个省级部门。三大片区依法承担所承接事项的管理职责，及时制定权责清单，编制办事指南，规范行政审批程序，强化审批和监管联动，建立起高效、便利、优质的扁平化行政审批体制。为了打造国际一流营商环境，南京片区积极开展“证照分离”全覆盖改革试点，扩大取消审批、备案制、告知承诺制使用领域，优化准入服务类事项平均审批时限提速超过50%，“信用承诺制”改革获央媒点赞并推荐向全国推广，并提出要打造全国首个区域评估集成改革示范区。苏州片区对标最高标准、最好水平，重磅推出“营商环境30条”，率先推进“1220”改革和招商体制改革，创新推出“关助融”惠企新政20多项政策举措。两大片区先行先试，也辐射带动了所在城市营商环境的大幅提升。根据央视发布的《2019中国城市营商环境报告》，南京超过杭州、成都、天津，跃升至中国城市营商环境排名第六位，在100个经济活跃城市中，苏州综合排名全国第一。

　　2、贸易投资更加便利。贸易投资便利化对于提高交易效率以及降低交易成本等具有重要意义，它是在国际公认标准和做法下，按照适用法律法规的协调、物流与基础设施建设的改进及规范等，为国际贸易和投资的顺利开展而创造的公平、透明、高效的环境。毋庸置疑，前四批自贸区已通过实施国际贸易“单一窗口”等一系列通关便利化措施，大幅压缩跨境贸易时间和成本，在提升贸易投资便利化水平方面取得了不错的成绩，在202项向全国复制推广的制度创新成果中，投资便利化有81项，贸易便利化有64项，两项总和超过了所有成果的70%。江苏作为全国新设的一批自贸区，通过推动数据协同、简化和标准化，优化口岸通关流程，进一步提升货物贸易便利化水平。比如，连云港已上报省级层面制度创新案例41项，其中海事政务闭环管理、“互联网+”公路运力交易、中欧班列“保税+出口”集装箱混拼等3项为全国首创，依托船车直取模式，理货、海事、通关等环节手续提前，大幅缩短集装箱换箱和等待时间。苏州在园区港增设海关监管作业场所，实现与上海、宁波等一线港口的互联互通和一体化运作。值得肯定的是，南京和苏州片区更加注重适应外贸领域新业态发展需要，积极开展与服务贸易开放发展相适应的监管制度创新。例如，南京通过搭建生物医药集中监管与公共服务平台，部分生物制品进口环节审批由原来的20-30个工作日缩减为1-3个工作日，相关模式入选国务院服务贸易创新发展试点最佳实践案例。苏州探索入境维修业务电子围网监管模式，打造保税检测区内外联动平台，建成全国首个全球维修监管信息化管理系统，该系统与中国电子检验检疫主干系统（ECIQ）和维修企业ERP系统数据对接，借助大数据分析，推进检测维修监管的数据化、无纸化、便利化。这些制度创新举措在全国范围内都有很高的“含金量”，充分发挥了海关特殊监管区域与自贸试验区平台叠加优势，对服务贸易创新发展起到了重要推动作用。

　　3、新兴产业快速崛起。与其他自贸区片区不同，江苏自贸区的重要任务是要积极推进实体经济创新发展，探索产业转型升级和开放合作新模式，打造创新链、提升产业链、实现价值链，通过发展与片区特点和实际相适应的高端产业，打造世界级先进制造业集群。江苏近年来将生物医药作为重点发展的战略性新兴产业之一，南京、苏州、连云港在获批自贸区这一国家重大战略机遇下，更是把生物医药产业作为下一步自贸区发展的硬核产业重点培育，瞄准亟需解决的痛点、堵点、靶点问题，精准推进高水平制度创新举措和配套政策落地。南京片区聚焦“基因之城”建设，打造具有影响力生物医药产业地标，专门制定1+N支持政策，在审批服务产权保护、保税研发、人才引进等方面以更大力度支持生命健康产业发展。苏州片区瞄准新药创制、高端医疗器械和前沿生物技术，打造有全球竞争力的产业地标，在全国率先实行进口研发(测试)用未注册医疗器械分级管理，提升医疗器械产品的开发与上市速度，争创生物医药国家技术创新中心。连云港片区围绕“中华药港”目标定位，借助自贸区综合优势和连云港医药产业的集聚效应，围绕创新、管理、服务、人才等方面，深度拓展产业链条。三大片区在创新贸易综合监管模式、推动服务贸易创新发展、支持制造业创新发展、完善知识产权保护和运用体系和推动现代服务业集聚发展等领域，都给生物医药产业提供了更大的创新空间，推动江苏生物医药产业竞争力加快提升。

　　4、创新要素加快集聚。“栽下梧桐树引来金凤凰”，自贸区完善的制度质量和合理的体制机制安排，对于高端创新要素的吸引、培育、集聚都发挥着重要作用。南京片区发布《关于促进自贸区人才发展、优化升级“创业江北”人才计划十策实施办法》，通过绘制产业人才地图、发布急需紧缺高端人才清单、支持设立海外人才飞地，面向全球定向延揽尖端技术和人才。苏州片区陆续出台《关于加快集聚高端和急需人才的若干意见》《关于加快集聚生物医药产业人才的若干措施》《苏州工业园区金鸡湖卫生人才计划实施意见》三项新政，更加突出高端人才引领，注重赋能关键产业，以人才招引不断丰富区域创新生态。自贸区能否产生人才资源集聚，尤其是高层次的人才资源集聚已成为区内各竞争主体能否获取竞争优势的关键要素。

　　二、双循环新格局下江苏自贸区下一阶段发展的重要方向

　　当前，国际国内形势发生深刻复杂变化，世界经济增长乏力，全球治理矛盾突出。今年受到疫情影响，国际贸易和国际投资显著下滑，全球供应链面临加速调整，疫情加剧了大国经贸关系的复杂性。面对全球化的不稳定性不确定性，我国经济增长动力结构逐渐从外贸和投资主导转向内需和消费主导，现代化产业体系自主可控的迫切性进一步加强。5月14日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议。会议指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。这一目标不仅是应对国际发展环境出现重大变化的短期策略，更是我国未来发展战略转型的根本遵循和长期方向。

　　面对国外风险挑战明显上升的复杂局面，要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环不能错误地认为是“脱钩”、“孤立”或者是“独立”，而是两大循环要相互嵌入、相互促进且畅通运行。相比于过度依赖以出口导向为主的单循环模式，“以我为主”的双循环战略更加侧重发挥我国超大规模市场优势，实现国内需求对国际要素的有效吸引，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势，这是由我国大国经济特征的内生性所决定，也与我国主动推进更高水平对外开放要求相适应。下一阶段，江苏自贸区建设要在双循环的发展新格局下，重点关注以下三个方向：

　　一是要以内需市场优势集聚全球先进生产要素，在构建国内大循环中打造国内价值链的高端环节和创新链的重要节点。做强内需市场和打造高质量的现代产业体系，并不排斥外资，而应欢迎外资的广泛参与，鼓励外资流向高端制造业、智能生产体系、新型基础设施建设、现代服务业等领域，更好发挥外资在推动科技创新、产业转型和消费升级等方面的积极作用。在消费方面，通过推进服务贸易自由便利推动国内服务新消费升级，破除跨境交付、境外消费、自然人移动等服务贸易模式下存在的各种壁垒，给予境外服务提供者国民待遇。依托自贸区建设，率先探索与国际接轨的跨境交付和自然人流动开放模式，完善外国人来华工作许可制度，放宽职业资格考试对境外专业人才限制。在产业方面，鼓励外资流入战略性新兴产业，引导外资以“建链、强链、补链”形式投向数字贸易、工业设计、检测检验等新兴服务产业。在技术创新方面，实行严格的知识产权保护，加大侵权损害赔偿力度，探索知识产权惩罚性赔偿制度。实行更具竞争力的人才吸引制度，围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才。按照内外资一致原则，建立健全符合国际规则的支持采购创新产品和服务的政策体系。

　　二是要将国内要素质量升级作为对外开放新优势，高端切入全球价值链和创新链，参与国际市场大循环的高端竞争。要素升级分成两大类，一种是传统要素的升级，包括人力资本素质的提高和金融市场配置资本效率的提高，二是新要素出现，主要是指信息、网络、知识、创意等规模递增具有外溢效果的一组新要素。当前，江苏自贸区要把服务贸易和数字贸易作为重要突破口，依托5G技术，大力发展众包、云外包、平台分包等新模式，支持信息技术外包发展；积极推动工业互联网创新与融合应用，培育一批数字化制造外包平台，发展服务型制造等新业态；依托服务贸易创新发展试点地区和国家服务外包示范城市，打造跨境电商和数字服务出口集聚区。江苏自贸区要发挥“新基建”核心空间载体作用，在互联网、大数据和人工智能等新一代信息技术领域形成一批原创性技术成果和应用创新示范，大力推进数字产业龙头企业总部建设，在数据确权、数据流动、新业态监管及知识产权运用和保护等领域先行先试，实施“包容、审慎、开放”的监管模式，为新经济营造安全规范、鼓励创新、包容审慎的发展环境。

　　三是通过建立便捷、高效、安全的国际物流运输体系保障双循环的相互畅通和无缝链接，通过规则、规制、管理和标准等方面的有机衔接，推动成为制度型开放的试验田。新冠肺炎疫情对现代供应链体系稳定运行产生了较为严重的冲击，现代化国际物流运输体系对于保障全球供应链安全至关重要。江苏自贸区三大片区要结合各自优势，积极探索和尝试物流模式创新，推进区域辐射，吸引内陆腹地进出口物流业务，构建连接国内外的多式联运的战略资源综合运输体系，打造物流枢纽和供应链节点，服务“一带一路”交汇点建设。应主动适应全球商流、物流、资金流、信息流的快速发展，发展离岸贸易等新型服务贸易，促进国际物流与贸易金融的整合创新。另一方面，江苏自贸区建设要走在全国前列，必须以对标高水平贸易投资规则美墨加三国协议（USMCA）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）为突破口，选择体现国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高的重点领域，打造新时代制度型开放的规则引领区、压力测试区和国际对标区。例如，参照卫生与植物卫生措施规则（SPS），推动检验检测结果采信与认证机构互认；在跨境服务贸易领域，与国际标准机构合作，通过资格互认的方式减少跨境服务的规制壁垒，制定符合本自贸区需要的更高资格标准，推荐相关行业使用。在数据流动方面，可就一般数据与关键数据做出区分，并规定不同的管理标准，设立“安全港”，从风险可控、操作安全的角度减少数据本地化带来的冲击。在知识产权领域，重点研究生物医药产业知识产权专利延长期限，在国家专利补偿相关细则出台后，率先在江苏自贸区试点。此外，江苏作为全国利用外资最多的省份，应进一步完善外商投资事中事后监管制度，在办理外资企业注册、备案、市场准入相关证照业务中，对照协议，保持外商投资公平和自愿原则。

　　总之，江苏自贸区建设要主动应对疫情之后世界经济格局的新变化新挑战，用全面、辩证、长远的眼光分析全球变局可能带来的影响，努力在危机中育新机，于变局中开新局，建立面向国际的制度型开放新体系，有效地统筹国内国际经济循环，进而提升国内治理能力和治理体系的现代化水平。