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中国减贫独特经验:“回头看”破解精准识别难题

来源:光明网-理论频道2021-02-09 15:04

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  作者:浙江大学求是讲席教授、中国农村发展研究院国际院长 陈志钢;中国农业科学院农业经济与发展研究所博士 程晓宇

  截止2020年底,中国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口实现脱贫,取得了令全世界刮目相看的重大胜利。习近平总书记指出,党的十八大以来,党中央团结带领全党全国各族人民,把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置,充分发挥党的领导和我国社会主义制度的政治优势,采取了许多具有原创性、独特性的重大举措,组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战。可以说,这些措施在全面打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。其中,在全国广泛动员开展的精准识别“回头看”重要举措,是中国扶贫开发的实践创新,在国际范围内也属首创。这一举措充分保障了扶贫开发的精准性,为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

  一、“回头看”是中国在减贫事业发展历程中不断探索出的独特经验

  改革开放以来,中国始终坚持与时俱进的扶贫开发策略,不断深入探索瞄准式投放扶贫资源的工作方式,在瞄准式贫困治理方面积累了丰富经验,对扶贫对象的精准性有了充分认识,从而在精准扶贫中创新性地实施了“回头看”重要举措。

  (一)从瞄准贫困区域到瞄准贫困人口,探索精准投放扶贫资源之路

  一是瞄准贫困区域和贫困县。1980年,中国开始尝试集中资源支援贫困地区,重点扶持“三西”地区、老革命根据地、少数民族地区、边远地区等贫困地区,形成了瞄准贫困地区的扶贫开发战略,促进了贫困地区的经济发展。基于此,中国进一步探索将扶贫资源集中到县。1994年,确立了592个国家级贫困县,形成了瞄准贫困的扶贫开发战略。在县域扶贫开发战略下,1994至2000年间贫困人口数量大幅降低。

  二是瞄准贫困村。尽管县域瞄准脱贫成效显著,但在2000年,仍有大量贫困人口生活在非贫困县,党中央意识到,要提高扶贫效率,扶贫开发需进一步瞄准到村。2001年,明确提出以贫困村为基础制定扶贫规划、落实扶贫任务,确定了在14.8万个贫困村中实施“整村推进”。瞄准到村的扶贫战略大幅度提高了扶贫项目与贫困群体需求匹配程度,改善了贫困地区的基础设施水平。

  三是瞄准贫困个体。早期扶贫开发有效缓解了大面积贫困现象,但随之而来的是贫困人口局部集中、总体分散现象凸显。2012年,全国仍有6个省份贫困发生率高于20%,为确保到2020年全面建成小康社会,党中央意识到减贫资源需更精确地瞄准贫困人口需求,并在2013年提出“精准扶贫”战略。

  (二)从建档立卡到“回头看”,充分认识扶贫精准的重要性

  十八大以来,中国逐渐探索出以瞄准贫困人口、找准贫困原因、针对性提供帮扶的精准扶贫方略,形成了以精准扶贫、精准脱贫为基本方略的扶贫思想。2014年,首先对全部贫困人口实施了建档立卡,形成了全国扶贫开发信息系统。但早期建档立卡中存在一些由于标准不清、认识不准、程序不严导致的识别不准现象。为此,党中央多次强调精准识别的重要性。

  在党和国家对精准性的重视与强调下,国务院扶贫办实施了针对初次建档立卡识别不准进行修正的“回头看”工作。在优越的国家治理能力的支持下,2016年,顺利动员了200万扶贫干部开展“回头看”工作,在不到一年时间,清退了识别不准人口929万,补录漏评贫困人口807万,识别精准度进一步提高,为后续成功打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

  二、“回头看”通过做好“三个坚持”破解精准识别的“三个难题”

  精准识别中主要有三个难题:一是标准不清、二是认识不准、三是程序不严。“回头看”首先是对初次识别结果的一次全面检查,但仅检查还不足以破解识别难题。为此,“回头看”通过做好“三个坚持”,逐一破解精准识别难题,有效提高了贫困户识别准确度。

  (一)坚持标准先行,破解标准不清难题

  一是鼓励各地开发多维贫困标准,破解贫困测量标准不清难题。在精准扶贫的初次识别中,采取的是收入贫困标准,即贫困户是指人均纯收入低于国家贫困标准的农户。但实践中,由于广大农村群众大多从事农业、打零工或外出务工等,其准确的收入数据核算存在不小的难度。“回头看”鼓励各地基于地方实际开发多维贫困识别方法,破解了贫困测量难题。例如,有些地方在回头看中形成了“一进二看三算四比五议”的工作方式,设计了基于多维贫困的精准识别入户评估方式。

  二是鼓励各地建立明确的排斥性标准,破解“精英俘获”难题。建档立卡早期出现了一些贫困名额被农村的富裕户、村干部等精英群体所占据的现象(即精英俘获)。“回头看”对贫困户的标准进行了明确界定,特别是明确了建档立卡的排斥性标准。典型的排斥性标准有:在乡镇、县城有商品房;有私家车、大型农用车、工程机械;家庭成员中有国家干部、村支书、村主任等由国家财政供养的。排斥性标准明确指出富裕户和村干部等精英户不能成为建档立卡户,有效地解决了扶贫中的精英俘获难题。同时,扶贫干部在实施清退时,有明确标准可依,也降低了清退错评户的难度。

  (二)坚持做好培训,破解认识不准难题

  一是通过系统化培训,强化了基层干部的精准意识。在精准扶贫早期,一些基层政府对精准扶贫政策认识不够准确,从而出现一些地方重点扶持有发展能力的农户的现象。“回头看”通过对驻村扶贫干部、村干部等的培训,确保了他们清晰地理解建档立卡的程序、标准、规范等,强化了基层政府对精确识别工作的重视。

  二是通过培训与宣传,增强了人民群众对政策的认识。在“回头看”开展期间,各地均对精准扶贫进行了广泛宣传和培训。这使得农村居民对精准扶贫政策、建档立卡的目的与意义等有了更多了解。同时,对贫困户识别程序进行培训,强调了识别结果的信息公示制度。从而有效地提高了建档立卡信息的透明度,增强了农村居民对精准扶贫的重视,促进了人民群众的广泛参与与监督。

  (三)坚持主体责任,破解程序不严难题

  一是明确了各级责任,确保执行主体清晰。责任不明、执行主体不清,容易导致一些地方政府在执行中“束手束脚”或僵化执行。在建档立卡早期,一些地方政府在进行贫困识别时出现了全面照搬省级政府的指导意见,在精准识别时“一刀切”的现象。在“回头看”开展的同时,国务院扶贫办明确了各级政府在精准扶贫中的责任,形成省负总责、市县抓落实、基层干部负责进行入户调查和举行建档立卡户民主评议会的工作机制与责任体系。同时,中央政府还要求各省(市、自治区)主要负责同志签订了脱贫攻坚“军令状”,从而明确了各级责任,并全面落实了主体责任,形成了快速调动资源集中力量开展贫困户识别的工作模式,打破了僵化执行难题。

  二是建立了监督制度,确保执行过程严格。“回头看”的同时,中国还建立起扶贫审计与监督制度。其一是由国务院扶贫办分年度、分阶段定期或不定期进行督导和专项检查。对扶贫工作中发生重大失误、造成严重后果的,对存在弄虚作假、违规操作等问题的,依纪依法追究相关部门和人员责任。其二是由国家审计署对随机抽取的部分贫困县的建档立卡与扶贫资金使用情况进行重点审查,对村干部的弄虚作假、优亲厚友等现象进行了披露。扶贫审计与监督制度有效地约束了基层干部在建档立卡工作中的行为,确保了贫困户识别程序的严格执行。

  三是建立了考核制度,确保执行效果优异。在明确了主体责任、建立监督机制后,还需对责任主体进行考核,从而压实责任与任务,确保执行效果。对建档立卡贫困人口识别、退出的精准度是国务院扶贫办每年重点考核内容之一,对考核中表现良好的省实施奖励,而考核中表现较差的省份,将约谈其主要领导人。一旦发现精准识别中存在弄虚作假、程序不规范等行为,将对相关负责人进行惩罚。尤其是,考核制度中还规定了建档立卡“回头看”的结果与贫困县党政领导的考核挂钩,实行一票否决制。如在“回头看”工作中,出现了不负责任、造成不良后果的现象,将进行通报并对相关责任人进行问责。这进一步压实了各级主体责任,确保了精准识别的执行效果。

  改革开放以来,中国在扶贫开发领域不断深入探索,走出了独具中国特色的扶贫开发道路,形成了一批中国扶贫开发理论与经验。“回头看”正是中国扶贫开发中的重要独创经验。当前,正值巩固脱贫攻坚成效、实现脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡的重要阶段,充分发挥精准扶贫的“回头看”重要经验,鼓励各地在扶贫与实施乡村振兴战略过程中,多“回头看”,常“回头看”,将大大有利于确保资源正确流向,提高资源利用效率。

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