【思享家】推动要素市场化配置综合改革试点走实走深

　　作者：孙长学（中国宏观经济研究院研究员）

　　经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。中央经济工作会议部署2022年经济工作要求中明确提出，改革开放政策要激活发展动力。要抓好要素市场化配置综合改革试点，全面实行股票发行注册制，完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。调动地方改革积极性，鼓励各地因地制宜、主动改革。为进一步落实党中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的改革部署，近日，国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《总体方案》）。在2022年开年之初，《总体方案》的出台备受社会关注。要素市场化配置改革是一项具有牵引作用的关键性改革任务，综合改革试点是新时期推进改革采取的正确方法策略，是坚持试点先行和全面推进相促进，着力增强改革的系统性、整体性、协同性的重大举措。此次《总体方案》出台和实施必将进一步激发改革效能，增强市场主体预期，提升经济稳定发展后劲，有效推动构建高水平社会主义市场经济体制向广度和深度进军。

　　一、改革试点总体方案的特点和亮点

　　《总体方案》的出台，是对中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的具体落实，标志着要素市场化配置改革进入纵深推进阶段。此次《总体方案》具有诸多特点和亮点。

　　注重凸显综合改革规律特点。为了遵循改革推进规律，适应新时期改革向纵深推进的新特点新要求，避免要素市场化配置改革单兵突进面临困境和掣肘，《总体方案》充分体现系统思维，强调推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。

　　鼓励不同地方探索差别化试点。《总体方案》强调要牢牢把握正确的改革方向，聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，鼓励地方结合自身特点开展差别化试点探索。差别化还体现在不同要素改革要求上，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。

　　充分发挥要素协同配置效应。全面深化改革突出改革的系统性、整体性、协同性，要素市场化配置综合改革试点工作也更加强调系统集成、协同高效，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率；同时注重国内国际协同，提高全球先进要素集聚能力，注重改革与激励相容。

　　不断创新丰富要素市场新内涵。《总体方案》延续了以往政策文件的表述，但也采用了一些新提法。比如，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，探索建立数据用途和用量控制制度，实现数据使用“可控可计量”，提出发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，稳妥探索开展数据资产化服务等，其中，“数据资产”是对“资产”范畴的拓展丰富，数据资产化服务将催生现代服务业的新领域新业态。同时，《总体方案》提出环境市场、绿色要素交易等，是适应绿色发展、生态文明制度建设和碳达峰碳中和目标新要求提出的新举措。

　　统筹改革试点与风险管控。调整政策和推动改革要把握好时度效，必须坚持稳中求进，坚持先立后破、稳扎稳打；必须加强统筹协调，坚持系统观念。《总体方案》要求从实际出发，坚持以安全可控为前提，尊重客观规律，科学把握工作时序、节奏和步骤，做到放活与管好有机结合，切实防范风险，有助于稳步有序推进试点工作开展。

　　二、近年来各地探索实践为综合改革试点夯筑良好基础

　　要素市场化配置改革是具有牵引作用的改革，一直是经济体制改革的两大重点和主攻方向之一。习近平总书记在党的十九大报告中指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。这为新时期深化经济体制改革提供了根本遵循。之后，各地在贯彻党的十九大和十九届历次全会精神中，都十分注重探索要素市场化改革实践，特别是2020年中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，更进一步明确并系统设立了推进要素市场化配置改革的目标、方向和举措，有力激发了深化要素市场化配置改革活力与积极性。近年来，一些地方、一些领域逐步积累了有益经验，中央先后批准深圳市中国特色社会主义先行示范区、浙江省高质量发展建设共同富裕示范区等综合配套改革试验，支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区等等，为这次《总体方案》出台实施打下坚实基础。

　　《总体方案》既是对下一步改革走深走实的系统部署，很大程度上也是对前期基层和群众改革创新涌现出的亮点、经验的肯定。发挥中央和地方两个积极性，让改革创新的“星星之火”在综合试点的轨道上进一步释放裂变效能。

　　比如，近年来“标准地”改革成为资源要素配置市场化改革的重要实践。广东佛山，以民营经济、制造业享誉海内外，佛山在创新产业用地方式上不断摸索前行，全市划定352个“产保区”，多措并举保障350平方公里产业用地，优化工业用地土地供应方式，允许弹性年期出让，鼓励标准厂房建设等。2018年浙江省在深化“最多跑一次”改革中，将德清“标准地”试点向全省复制推广，并为各地争相学习借鉴。

　　成都、重庆是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在农村集体经营性建设用地入市上先行探索改革试点经验。2015年开始，原国土资源部推出农村土地“三项制度”改革试点，进一步积累了宅基地和农村集体建设用地改革经验。2019年以来，国家批复的11个城乡融合发展试验区，有10个都被赋予开展建立农村集体经营性建设用地入市制度试验任务，这些都为这次《总体方案》探索深化农村宅基地和集体建设用地改革创造了有利政策条件和实践基础。

　　2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，四川省作为改革创新试验区之一，将改革范围延伸至科技成果所有权这一核心问题，尤其是西南交通大学2016年出台“西南交大九条”，明确将职务发明成果由国家所有变为国家、职务发明人共同所有，将“事后股权奖励”变为“事先产权激励”，为此次《总体方案》推出健全职务科技成果产权制度改革试点积累了有益经验。

　　三、加强综合改革试点精准治理和风险管控

　　一分部署，九分落实。近年来，经济体制改革按照系统集成、协同高效的要求纵深推进，在精准实施、精准落实上下足功夫。下一步，要注重加强综合改革试点精准治理，加强薄弱环节投入力度，统筹改革试点与风险管控，高水平驾驭综合改革试点朝着既定方向行稳致远，推动要素市场化配置体制机制改革走深走实。

　　突出试点突破和突出改革效能。中央一再强调，改革政策要实，改革要敢于较真碰硬。综合改革试点不是争取“戴帽子”，更不是靠改革政策“吃偏饭”，试点地区要实实在在真试点、真改革，在批复实施方案和授权下，立改废释并举，以制度创新成果和高质量发展充分展现改革效能。

　　精细精准做好改革试点风险管控。党中央把安全发展贯穿国家发展各领域全过程，注重防范化解影响我国现代化进程的重大风险，而系统做好综合改革试点风险管控也是题中应有之义。做好改革试点工作，要完善推进落实机制，在风险总体可控前提下，科学把握时序、节奏和步骤，积极稳妥推进改革试点任务实施。

　　要精心选好具备一定改革基础的试点单元。要素市场是高标准市场体系的关键部位，要素市场综合改革试点不同以往“倒逼式”改革，更符合先行先试的改革逻辑。因此，选好改革试点单元至关重要，要着力避免各地不顾自身条件和改革基础，一哄而上。将优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点，严控试点数量和试点范围。同时明确改革试点资源布局倾向，党中央、国务院授权实施以及有关方面组织实施的涉及要素市场化配置的改革探索任务，原则上优先在试点地区开展。

　　以清单方式加强综合改革试点授权。《总体方案》提出授权事项清单，这是新时期推进改革的重要方式创新。新时期依法推进改革，权限不足是地方普遍反映的痛点，可以预见，在要素市场化配置综合改革试点中，将以清单批量授权方式赋予试点城市或地区更多自主权。

　　建立健全综合改革试点监督评估机制。完善监督评估机制是科学推进改革试点的需要。试点过程中要加强动态跟踪分析，开展试点效果评估，重要政策和重大改革举措按程序报批。为此，今年落实《总体方案》的一个重点，是要高质量编制好实施方案，并按程序报批。特别值得注意的是，要建立多元化的评估体系，不仅有部门、地方的自评估，也要积极推行第三方评估。同时，综合改革试点不是终身制，要引入淘汰机制，试点地方要在社会监督和专业评估之下晒出成绩单，明确改革试点既是动力，更是责任。