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财政投入需一体化有质量可持续

来源:中国教育报2022-01-23 09:51

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  作者:王海英、徐莹莹(南京师范大学学前教育政策研究中心)

  教育经费是学前教育发展的物质基础。建立科学合理的经费投入与成本分担机制,是完善学前教育保障机制、实现学前教育普及普惠安全优质发展的关键。近年来,学前教育经费投入总量、生均教育经费水平、财政性教育经费占比等均有大幅提升。但是,学前教育经费投入的质量导向和公平意识仍显不足,不同办园体制普惠园的教育质量和财政投入存在较大差异。

  《“十四五”学前教育发展提升行动计划》将提升学前教育公共服务水平、保教质量全面提高、保障学前教育可持续发展作为主要任务,这对学前教育经费投入与成本分担机制提出了新挑战,其中最关键的是财政投入如何突破办园体制限制,保障幼儿接受公平有质量的普惠性学前教育。

  宏观层面,要厘清政府对普惠园财政投入的责任边界。近年来,强化政府对学前教育事业的财政投入责任已成为社会共识,但财政投入应对谁负责任、负多少责任却一直存在争议。公共财政是利用社会资金满足社会公共需要的工具,公共财政的投入方向和投入规模与公共物品的属性密切相关。普惠园是构建普惠性学前教育公共服务体系的载体,公办园、公办性质园、普惠性民办园均承担提供学前教育公共服务的社会责任。政府的财政投入不能因学前教育机构举办主体、学前教育公共服务生产方式的不同,给予差别化对待,而应在确保公办园在园幼儿占比达到50%的基础上,突破办园体制限制,对不同办园体制普惠园一视同仁。

  2012年开始,“学前教育资助”被列为政府基本公共服务项目,2019年再次明确普惠性学前教育资助为基本公共服务,并规定中央和地方政府对学前教育资助的责任,这意味着该项公共服务已纳入政府“责任清单”,意味着可以获得政府的财力保障和兜底责任。国内外经验告诉我们,基本公共服务的范围随着国家经济社会发展水平的提高而不断扩大。“十四五”期间,经济社会发展水平较高的地区可以积极探索将普惠性学前教育纳入政府基本公共服务责任范畴,全面提升本地区学前教育保障水平。

  中观层面,要制定普惠园财政投入标准区间。如何根据“提供普惠性服务”制定财政投入标准是中观层面最棘手的问题,也是“十四五”期间应努力攻克的核心问题。实际上,普惠性学前教育服务是一种“有限”服务,普惠园财政投入需要有两个限度。一是所有普惠园财政投入都必须达到的“下限”,即保障普惠园具备基本办园条件、达到基本办园质量的财政投入最低标准。二是任何普惠园财政投入都不能超过的“上限”,即避免办园条件过于奢华、园所配置过高的财政投入最高标准。

  普惠园财政投入标准应该是由“下限”和“上限”、最低标准和最高标准组成的一种标准区间。省级政府根据全省经济发展水平、政府财政能力和学前教育事业发展基础,统筹制定省域范围内普惠园财政投入标准区间,为市、县政府提供政策依据。市级政府结合本市实际可适当提高标准,但不能降低标准。县级政府以省市相关标准为基础,结合本地实际最终确定县域范围内普惠园财政投入的标准区间。

  普惠园财政投入标准应充分体现质量导向,从而引导普惠园提升质量。县级政府通过示范学校法或资源成本法测算不同质量等级的普惠园办园成本,在财政投入的标准区间内根据普惠园办园质量给予财政奖励,园所质量越高、办园成本越高,财政投入标准也随之提高。最后,县级政府根据不同质量普惠园办园成本和财政投入标准,核定普惠园收费标准,实现同等办园质量的普惠园教育经费、财政投入、保教收费基本一致。

  微观层面,要建立有质量保障的普惠园教师薪酬标准。教师薪酬待遇是影响教育质量的重要因素。目前,公办园、公办性质园、普惠性民办园的生均公用经费、基本建设费差别不大,人员经费却存在较大差异,专任教师的薪酬待遇差别最大。为确保普惠园质量提升,地方政府应制定科学合理的普惠园教师薪酬标准,将教师薪酬标准与教师质量、园所教育质量挂钩,从根本上扭转不同办园体制普惠园教师薪酬待遇差别巨大这一现状。依据OECD(经济合作与发展组织)国家学前教师薪酬标准制定的相关经验,可参照义务教育阶段教师或受过同等教育的全职工作者工资水平确定普惠园教师待遇。地方政府除了制定普惠园教师薪酬标准,还应通过多种方式保障和监督普惠园执行相应标准。从地方政府的已有探索来看,行之有效的措施有两个,一是将普惠园教师薪酬待遇保障作为幼儿园年检和财务审计的基本内容,二是将普惠园教师薪酬待遇作为政府财政投入的前置性条件。

  学前教育经费投入和成本分担机制是一个有机系统,这个系统的良性运作,需要有质量保障的成本支出与“财政投入+家庭分担”之间的基本平衡、不同办园体制普惠园经费投入的基本均衡。

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