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【专家学者看两会】破难题、增动力,进一步深化预算管理制度改革

来源:光明网-理论频道2022-03-02 10:20

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  作者:肖鹏(中央财经大学研究生院副院长、教授)

  2021年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全年经济增长率取得了8.1%的好成绩。财政部门统筹疫情防控和经济社会发展,深化预算管理制度改革,进一步提升预算制度改革的顶层设计和系统。当前,2022年全国两会即将召开,我们更要准确把握稳字当头、稳中求进的要求,进一步深化预算管理制度改革。

  财政是国家治理之基,预算是财政管理之柱。政府预算是政府财政收支活动的集中反映,也是政府调控经济的重要杠杆。人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度,每年“两会”期间,依法开展预算审查监督,在规范政府预算行为、提高财政资金使用绩效和政策实施效果、推动经济社会发展等方面,发挥着极为重要的作用。

  党的十八大以来,预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容,率先启动、率先突破,在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、实施中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革、建立政府综合财务报告制度等方面,密集推出了一系列重大改革举措,基本确立了现代预算制度的主体框架。

  当前,预算管理制度改革进入深水区、攻坚期,各级预算管理基础工作中仍然存在许多薄弱环节,预算管理的规范性还不够,财政部门对预算运行信息的掌握也不充分,履职尽责的能力和水平有待提升。

  为此,财政部门必须对现有的预算管理手段和信息化水平进行全面彻底的升级,提升对数据的管理能力,把基础工作做扎实,练就看家本领,更好地担负起财政预算管理职责。如何巩固预算管理制度领域的改革成果,将相关制度、规则以系统的形式固化下来,强化预算约束,加强各层级政府预算之间、各预算管理环节之间,以及政府预算、部门预算和单位预算之间的有效衔接控制,加强对部门和单位各项资金资产的统筹管理,就需要信息技术的大力支撑。

  一是加强财政资源统筹,增强国家重大战略任务财力保障。强化全口径预算统筹调配,加强“四本预算”和政府专项债券等收入来源的衔接,健全政府投融资机制。完善公共资源交易平台,对土地、海域、矿产等有形资源和指标、规模、权益等无形资产实行市场交易、有偿使用、统一监管。建立“集中财力办大事”预算决策机制,以事业发展规划为遵循,实行“决策(规划)-业务-资金-项目”清单式管理,加大落实党中央、国务院重大战略决策、政策的财力保障,确保一张蓝图绘到底。

  二是提升财政资源配置能力,确保财政资金使用提质增效。明晰绩效管理权责,推进预算管理和绩效管理深度融合,保障党委政府决策部署落地落实。强化全流程预算绩效融合,全面实施重大政策和项目事前绩效评审,加强成本效益分析,从源头实行绩效“一票否决”预算控制。实行预算项目全生命周期管理,全面实行预算支出“项目化”管理,以零基、滚动、优选为导向进行项目排序,实现各项支出可增可减、可进可退。

  三是推进财政支出标准化,强化预算法定约束。推进财政支出标准化建设。既要抓基本支出标准体系,又要抓项目支出标准体系建设。抓基本支出标准体系,一方面要健全基本支出标准体系框架,科学设置定额项目,合理保障机构正常运转和基本履职需要。另一方面,要分类明确财政保障政策,完善支出标准和保障政策调整机制。抓项目支出标准体系建设,一方面要从项目文本和支出标准两方面推进标准化工作,不断对于项目文本的框架结构、支出内容、文本格式等方面进行统一,并且对项目各项支出内容中适合制定标准的部分,制定符合实际的支出标准。另一方面,要适当扩充标准外延,将财政资金分配规范及方法等纳入支出标准范畴。同时要把握建设重点,重点针对涉及面广、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目,加快标准体系建设进程。

  四是加快支出进度,提高国库改革的广度和深度。提高国库改革的广度就是要建立高效的财政资金拨付体系和完整的财政支出控制体系,既要提高财政资金拨付的电子化水平,部门、单位、财政国库和代理银行的国库集中支付业务原则上实行全流程无纸化管理。同时,又要建立完整的财政支出控制体系,指导部门逐步建立涵盖预算执行全业务流程、账务核算、决算和报告的部门预算执行管理系统,强化部门(单位)的预算执行主体地位。

  提高深度就是要强化预算执行和库款管理。一方面加强量化测算和预研预判各种因素对财政收入增长的影响,强化库款管理和工资保障工作,科学实施国库现金管理,提高国库库底资金效益。另一方面稳步开展国库数据管理工作,大幅提高预算执行数据的完整性、准确性和相关性,为预算执行管理、绩效评价、财政监督和综合财务报告提供可靠支撑。

  五是推动数据共享,提高预算管理信息化水平。要实现预算管理信息贯通共享。加强大数据开发应用,强化财政部门数据密集型综合管理部门定位,推进财政与税务、人民银行等跨部门数据连通,夯实预算管理基础。向上促进中央和地方财政系统信息贯通,向上推进部门间预算信息运用信息化技术互联共享,建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制,实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况,形成多层次的综合监督体系。

  六是强化协同监督,提升预算审查监督“四合力”。深化预算管理制度还在于协同联动对预算进行审查监督。一是发挥多种监督方式的协同效应。二是加强预算和政策的衔接,编制年度预算时,将全面贯彻党的重大战略、政策作为预算安排的首要任务,支出预算和政策要同党的重大战略部署反复对标对表。三是改进和细化预决算编制,逐步完善预决算草案编制,便于人大代表理解和监督。四是加强与人大代表的日常沟通汇报,积极配合人大审议预决算,要将人大及其常委会有关预决算决议作为制定支出政策、分配财政资金、完善管理措施的重要依据。

  【本报告系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“深化预算管理制度改革研究”(项目批准号:21ZDA043)的阶段性成果】

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