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数字平台治理的特性及难点

来源:北京日报2022-08-15 09:51

  作者:江小涓(全国人大常委会委员、中国行政管理学会会长)

  核心提要

  从监管角度看,平台监管是平台经济监管的重点和难点。主要表现在四个方面:

  一是大而管不了。一些消费者日常使用的大平台,出了问题肯定不能一关了之,有问题要整改但不应停运。

  二是快而跟不上。平台上的商户、商品和服务数量巨大,而且更新极快,外在监管力量完全跟不上。

  三是深而看不透。大平台都是上千项多层次投资项目及其它利益关联,不细查深查不易看透看准。

  四是新而看不懂。不同平台商业模式不同,相似平台也有很大差异,外部监管者看明白理解到位很不容易。

  数字治理包括三层含义:一是用数字技术治理,二是对数字技术治理,三是数字社会治理。这三层治理的含义都很复杂和深刻,超出人们的通常理解,带来传统角度的治理难题。有效治理需要理解问题本质,更新监管理念,转变治理载体和手段。

  用数字技术来治理

  通常人们所说的利用数据技术进行治理,是指用数字技术为政府治理赋能,提供更多治理手段,例如通过监控设备进行远程现场监管、利用线上流程为市场主体和公民提供更好公共服务等。然而,我这里所讲的用数字技术治理,超出这个理解,将其延伸到政府和市场边界划分这个大问题上。现代社会治理不像一些经济学家讲的那样,要么市场要么政府。在一个很好的制度设计下,公民、社会组织、市场、企业都可以参与治理,我们原来讲所谓有外部性因而需要政府伸手的领域,有些可以通过一种有效的制度设计,通过共同治理来完成。

  在数字时代,多方治理问题可以极大扩展。数字时代之前,通过制度设计解决的问题通常是非常具体的,因为各方损益的计算很复杂。比如污水排放问题,只能在一个很局部的范围内设计。范围一大,就没有办法来计算各方在这个行动中的得与失。而现在有了数字技术提供的海量连接能力和巨大算力,环境问题中的多种形态排放、减排行为的贡献等,宏观上可以在很大范围中计算,微观上可以颗粒化到个人,而且可以追踪动态足迹。

  更进一步就需要思考政府调控问题。需要政府干预市场的理由之一是过去政府具有“信息优势”:掌握统计数据,知道面上情况,因此能做出从全局角度看的正确决策。这些情况企业不知道,行业不知道,他们若不听政府指导,就有可能是盲目在做决策。现在情况发生变化,政府的数据是层层报上来的,而数字平台的数据是各个现实场景实时汇聚出来的,很多行业组织甚至头部企业都能知道宏观数据,并不比政府知道的少,而且数据更加实时和准确。例如,几个大的工程机械平台实时监控全国85%以上大型工程机械设备的开工时长和运转情况,由此得到所谓的“挖掘机指数”,能够精准推断出全国投资项目的开工进展情况,成为了观察固定资产投资的风向标。还有货运车平台得到的“物流热度指数”、租房平台得到的“租房供求倍数指数”等,都是经典的宏观指标。还有,数字经济在经济中已经占有重要地位,但其运行逻辑和传统经济并不相同,例如网络空间大量可复用复制的内容,供应方收益有限,消费者获益极大,但却无法合理估值使其体现在GDP中。因此,政府原来依据信息优势进行的宏观指导,就成为一个值得思考讨论的问题:政府的公共立场仍然无法被替代,但政府宏观调控行为、调控指标和调控手段是否需要进行调整优化?

  对数字技术的治理

  对数字技术的治理主要聚集于数据问题、垄断问题和价值观导向这几个问题上。这几个问题都是对数字技术负面作用的治理。社交平台上经常有很多的虚假信息,这是所有国家都不愿看到的。欧洲2018年开始实施《通用数据保护条例》,旨在加强个人对网络隐私的控制。即使在这样的情况下,国内外平台的虚假信息都不少,平台持有的个人数据仍在持续增长,这是监管者和被监管者的博弈。

  我国的平台企业在全球最宽松的环境中发展了20多年,的确积累了不少问题,加强治理很有必要。不过对平台与传统大企业的差别要有清醒认识。“垄断”是监管中的高频词,但是对于平台企业的垄断判定有一些困惑,垄断的定义是具有市场控制力并因之获取不当利益,是状态和行为双标准。如果只是大而没有作恶并没有什么问题。现在平台型大企业从其“大”来看超乎以往任何时期,但是现在很多大的平台没有“高收费”这种传统大平台损害消费者利益的行为,相反平台免费给消费者提供服务。现在判定垄断多数都用经营者合并消灭同业竞争的这个理由,或者说平台有自我优待问题,即给自己的关联企业导流让它们优先接触到消费者。现在有些学者批评说监管者不理解数字时代的垄断问题,不过在我观察的范围内,监管者还没有如此轻率地说由于平台太大了,所以我要打击你,真正处罚的时候还是讲究专业性的。当然有许多值得讨论的新问题,例如平台易于跨界经营和消费者易于多平台转换,就使没有同业竞争者并不等于没有竞争者。

  数字社会的治理

  这里讲的数字社会,是与农业社会、工业社会、信息社会并列的一种划时代的社会形态。数字社会是一种新的社会形态,数字技术为其赋予了新的市场交易和社会交往的规则。比如大数据和算法可以在一定程度上决定每个人可以得到什么信息(智能推送)和获得什么资源(例如网络银行用算法决定谁能获得贷款)。数字技术还可以为早期的其它交易规则增效。比如市场信誉用于增进交易,但以前这种信誉都是局部的,骗子可以一处一处行骗走遍全国。但是现在互联网平台,一处失信则处处难行。这对整个社会秩序的改变有重要影响。

  从监管角度看,平台监管肯定是数字社会监管的重点,但确实面对许多难题。一是大而管不了。一些消费者日常使用的大平台,出了问题肯定不能一关了之,有问题要整改但不应停运。二是快而跟不上。平台上的商户、商品和服务数量巨大,以百万、千万计,而且更新极快,外在监管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平台都是上千项多层次投资项目及其它利益关联,不细查深查不易看透看准。四是新而看不懂。不同平台商业模式不同,相似平台也有很大差异,视频平台B站、抖音、快手还有小红书,经营模式有挺大差别,而且各自都在持续创新,外部监管者看明白理解到位很不容易。

  面对这样的格局,数字平台怎么治理呢?除了政府继续加强和改善监管外,平台自治是基础是首要,一定要强调自治,没有这个基础,平台之外的监管者没有办法应对平台治理这个难题。

  平台在过去监管宽松的环境中已经运行了20多年。没有政府管理为其赋信,消费者怎么敢买东西?平台只有走自我管理这条路。即使现在政府严加看管,但规模巨大和海量高频交易,政府的监管能力实际上远远不足。平台每天要处理的纠纷和问题非常多,一旦处置迟缓,对平台的影响非常大,客户直线往下掉,舆情发酵就会产生很大影响,所以平台只要存在一天,就必须承担起协调和监管的职能。平台的自我治理重点是平台生存所需要的,如消费者权益保护、知识产权保护、消费纠纷处理、交易信用维护、价值观导向正确等。之所以能够有效自治,还是靠技术能力。99%的商品和内容审核都是靠智能算法,有没有侵权,有没有黄暴赌毒等,人工复核只能是极少数。总之,在政府监管之外之前,这么多年中国各类平台还算有序运转,还能成长发展,靠的是自治为主的秩序维护。

  对行政监管的思考

  回顾平台发展史,思考这几年监管中的成效与问题,我们认为今后对平台的监管,仍然要将平台自治水平的提升放在首位,换句规范的表述,就是要将对平台内部合规管理的监管放在首位。政府要给平台提要求,说清楚平台要自我管理好哪些问题,平台要能够向政府向社会明示其内部合规管理的有效性并接受监管。关于平台合规管理问题,国际上有成熟的做法,是不是建立了一个保护消费者的合规管理体系,是不是有个人数据隐私保护的合规管理体系,而且有ISO体系中的评价标准。当然,政府必须严格监管平台合规管理体系的建立和运行,这是政府在数字时代维护市场公平竞争和社会平稳运转的重要职责。

  其次,政府需要按照平台特点进行分类监管。其实不同类型平台违规的点和监管重点有相同之处但更多是不同的。

  再次,我们需要的是各方利益平衡的监管。消费者的想法是不一样的,有些喜爱免费+广告,有些喜欢付费无广告;有些喜欢个性化的推送,比如我喜欢平台为我推送的新书,特别精准了解我的偏好,有些喜欢在平台上冲浪觅新。总的来讲,平台的特点就是有智能算法,大多数场景下如果能够使不同偏好的消费者各得其所,有不同的方法满足不同人的需求,这样的场景就不要规定得太死,一定要怎么样不要怎么样,要防止出现一个极端事件就出台一个极端管理方法,维护了一部分人的利益却损害了另一部分人的利益。可以在守住底线的前提下先让平台试试看能不能做到平衡各方利益。

  最后是信息真实性和价值观导向的监管,这是各国政府都很重视的问题,在我国尤为重要。平台不仅是商业组织,同时也是社会信息传递和交互的基础设施,这方面的严格监管必不可少。

  现在还有一个监管难点,就是有争议的技术应用谁说了算,反复讨论意见分歧的技术往往是正面负面影响都很突出的技术,要不然早就禁了。例如人脸识别,在疫情之中的应用总的来说大家基本赞同。但在正常情况下能否广泛使用?反对者多以隐私保护为理由,赞同的理由有许多,我听一位城市管理者讲过,这项技术在他所在的城市应用后,走失的儿童、老人和智障人士在几十分钟内绝大多数都能找到。难题是谁说了算?还有许多类似问题,持不同立场的人观点不同,决策者有时也是举棋难定。

  最后再说一个难题。面对数字技术带来的深层次变化,行政监管的难题很多,监管部门也需要观察、研究和思考,需要综合考虑多种因素。数字技术应用领域,中国有许多创新走在前面,没有经验可以借鉴。无论是业界、学界,还是决策或者监管部门,偶尔出现观察不准行动不快协调不够的情况可能很难避免。有些特别事件社会反响很大,政府必须出手,要先把问题最大的一面最突出的一面管住稳住。因此,全社会需要共同努力,不断提高对数字社会的认识水平,在政府主导下各自表达又合作协同,提高数字社会治理水平。

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